Banco de la Nación — Res. 1549-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1991-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1294-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del artículo 12° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 884-2022-SUNAFIL/SIFN-AQP, de fecha 06 de setiembre de 2022, notificada 08 de setiembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instuctora emitió el Informe Final de Instrucción N° 065-2023-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 31 de enero de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 504-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 16 de mayo de 2023, notificada el 18 de mayo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 124,784.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 08 de junio de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 504-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP.

Mediante Resolución de Intendencia N° 210-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 19 de setiembre de 2023, notificada el 22 de setiembre de 2023, la Intendencia Regional de Arequipa, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 16 de octubre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 210-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N° 1734-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 19 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo4 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el Principio de Legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO DE LA NACION, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 210-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/. 124,784.00, por la comisión de dos (02)

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO DE LA NACION.

De conformidad con el Principio de Buena Fe Procedimental establecido en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG se dispone que: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”. (Énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15° del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Esta disposición reafirma el deber de colaboración activa por parte de los sujetos inspeccionados, como condición necesaria para el correcto desempeño de la función inspectiva.

En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 9° de la LGIT, dispone que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. En consecuencia, se entiende que los empleadores tienen la obligación ineludible de colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, contribuyendo a que estas se realicen de forma eficaz y conforme a su finalidad esencial: la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Cabe señalar que, a través del artículo 1° de la LGIT, se define las actuaciones inspectivas como “las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”.

Asimismo, de acuerdo con el numeral 3.1 del artículo 5° de la LGIT establece que: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11° de la norma antes acotada, establece que: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros de trabajo y lugares de trabajo, mediante de requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”.

Es pertinente recordar que el artículo 36° de la LGIT establece que, el comportamiento subsumible dentro de la infracción a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario”. (Énfasis añadido).

En línea con ello, el tipo infractor previsto en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT está dirigido a sancionar la negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a

Por las razones que anteceden, en atención al deber de colaboración todo empleador, trabajador y sus representantes se encuentran obligados a colaborar con el personal inspectivo cuando sea requerido, esto a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente. No pudiendo desentenderse de las actuaciones realizadas, más aún, cuando el inspector comisionado se encuentra facultado para desempeñar en su integridad todos los cometidos de la función inspectiva con sujeción a los principios establecidos en la LGIT.

En el caso concreto, del análisis del expediente inspectivo se advierte que:

Cabe precisar que, el personal inspectivo consideró configuradas las infracciones muy graves a la labor inspectiva tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46° del RLGIT, al estimar que las conductas del sujeto inspeccionado no permitieron determinar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales. Tales circunstancias fueron interpretadas como negativas a facilitar la documentación requerida, por lo que el inspector actuante concluyó que la impugnante había incumplido con la función inspectiva, lo que motivó su propuesta de sanción.

No obstante, conforme consta en los numerales 4.3 y 4.6 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción, respecto al requerimiento de información de fecha 03 de agosto de 2021, se advierte que el sujeto inspeccionado, sí presentó en su oportunidad, los documentos relacionados con la materia de investigación, los cuales fueron ingresados en la casilla electrónica. Esta actuación de la impugnante, demuestra que sí cumplió con su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT y el artículo 15° del RLGIT, aportando los elementos requeridos para verificar los hechos investigados.

En consecuencia, se advierte que la situación observada por el inspector comisionado no constituyó una negativa deliberada, sino que obedeció a dificultades técnicas en la visualización de los archivos, las cuales se originaron por las limitaciones de las aplicaciones disponibles en la computadora proporcionada al personal inspectivo por

Estando a la aplicación del Principio de Impulso de Oficio, establecido en el numeral 1.3 del artículo IV del TUO de la LPAG13, el personal inspectivo tuvo la posibilidad de solicitar al sujeto inspeccionado que remitiera los documentos en un formato que permitiera su correcta visualización, asegurando así la adecuada valoración, agotando los medios disponibles para llegar a la verdad material. Por lo tanto, la imposibilidad de visualizar algunos archivos no constituye una negativa deliberada por parte la impugnante y, en consecuencia, no puede ser utilizada como fundamento para la aplicación de una sanción.

Esta circunstancia, expresamente planteada por la impugnante en sus alegatos, evidencia que no existió resistencia al cumplimiento de la labor inspectiva, sino que, por el contrario, se puso en conocimiento a la autoridad la deficiencia en su propia actuación, lo que refuerza la necesidad de aplicar los criterios establecidos en los precedentes administrativos sobre la verificación suficiente de los hechos y la carga probatoria que recae en la Administración.

Estando a la luz de los hechos verificados y de que el personal inspectivo no agotó los mecanismos para obtener y valorar la documentación ofrecida por la impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado, corresponde invocar los criterios contenidos en los precedentes establecidos en los fundamentos 6.19 al 6.22 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, conforme al siguiente detalle:

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente. 6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción. 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento”. (Énfasis añadido).

De la valoración integral del expediente y de las actuaciones inspectivas correspondientes al requerimiento de información de fecha 03 de agosto de 2021, se concluye que no se acreditó una conducta infractora por parte de la impugnante, pues la documentación solicitada fue presentada oportunamente, aunque parte de ella no pudo ser visualizada por limitaciones técnicas en las aplicaciones disponibles para el personal inspectivo. La infracción sancionada se sustentó en una apreciación insuficiente del personal inspectivo, quien no precisó el formato en que debían remitirse los archivos para asegurar su correcta visualización. En tal sentido, al carecer de soporte fáctico y jurídico, corresponde dejar sin efecto la sanción relacionada a este requerimiento.

Por otra parte, respecto al requerimiento de información de fecha 31 de agosto de 2021, se advierte que este comprendía a la totalidad de los trabajadores de la impugnante, y que conforme a la relación proporcionada en respuesta al requerimiento de información de fecha 03 de agosto de 2021, se evidencia específicamente una cantidad de ciento noventa y cuatro trabajadores. Por lo que, dada la magnitud de la información solicitada y la complejidad inherente al procesamiento de datos de los trabajadores comprendidos, el plazo otorgado por el personal inspectivo resultó ser insuficiente y desproporcionado, configurándose una afectación al Principio de Razonabilidad.

En este contexto, el personal inspectivo debió ponderar adecuadamente la extensión y complejidad de la información requerida, ajustando el plazo de manera proporcional a la magnitud del requerimiento. En tal sentido, corresponde dejar sin efecto el requerimiento de información de fecha 31 de agosto de 2021 y, por ende, cualquier sanción derivada del mismo al carecer de fundamento.

En consecuencia, por los extremos desarrollados en los considerandos precedentes, se concluye que no se han configurado conductas infractoras atribuibles a la impugnante respecto a los requerimientos de información de fechas 03 de agosto de 2021 y 31 de agosto de 2021. En tal virtud, al haberse desestimado los hechos que dieron origen a la imputación, resulta innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás alegatos planteados en el recurso de revisión, correspondiendo, por tanto, declarar fundado en parte dicho recurso, conforme a los fundamentos expuestos.