Banco de la Nación — Res. 1029-2024

Mediante Orden de Inspección N° 6539-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1307-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otros, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 25 de mayo de 2018.

Mediante Imputación de Cargos N° 095-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 25 de enero de 2022, notificada el 31 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 427-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 04 de marzo de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 474-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 13 de abril de 2022, notificada el 18 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 35,482.50, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 25 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 474-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1040-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de junio de20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 13 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº1040-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000360- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que BANCO DE LA NACION, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1040-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 35,482.50, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE, en materia en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; es decir, el 21 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por BANCO DE LA NACION

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento9. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Ahora bien, de los actuados, conforme se aprecia del numeral 23 y 24 de la Resolución de Sub Intendencia N° 474-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 13 de abril de 2022, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 1040-2022-SUNAFIL/ILM, las instancias previas, sí han absuelto su alegato referido al escrito de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1259-2021-SANAFIL/ILM/SIRE1, señalándose que lo que se discute en este proceso son los actuados iniciados en el procedimiento sancionador mediante la Imputación de Cargos, notificada el 31 de enero de 2022, pues, lo resuelto por la Resolución de Sub Intendencia N° 1259-2021-SANAFIL/ILM/SIRE1 ya caducó conforme lo dispone el artículo 259 del TUO de la LPAG, por lo que, este procedimiento es uno nuevo; por lo que, “no es exigible pronunciarse sobre todos los escritos formulados en el anterior procedimiento”, el cual, se reitera, ha sido declarado caduco; siendo este, un nuevo procedimiento sancionador. Por tales razones, habiéndose verificado que sí se han absuelto los alegatos de la inspeccionada sobre el particular y estando a que no ha incorporado nuevos elementos de prueba o de derecho, distintos a los ya absueltos por las instancias previas, se debe desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de

Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave a la labor inspectiva, falta imputada al administrado. En consecuencia, se debe precisar que, no se verifica alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Guillermo Boza, indica: “la subordinación es un elemento contingente, es decir, es un «poder jurídico» que detenta el empleador, pero no siempre tiene que ser ejercitado, mucho menos con la misma intensidad en cada ocasión11” (énfasis añadido).

Mediante la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146- 2012-PA/TC, el Tribunal Constitucional en el fundamento 3.3.3, señala:

En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece “El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados”.

Con relación a lo señalado en los párrafos anteriores, a fin de determinar si existe una relación de trabajo entre las partes, encubierta mediante contratos civiles, esta Sala debe evaluar si en los hechos se presentó la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, a efectos de tener como determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En este contexto, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

Asimismo, mediante la Resolución de Sala Plena N° 013-2023-SUANFIL/TFL, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Con relación a este fenómeno, encontramos que su conceptuación como ejercicio de la facultad premial del empleador es descrito como un comportamiento que “se encuentra restringida al ejercicio regular del poder de dirección que incluye la facultad premial del empleador y al cumplimiento de su deber genérico de protección. En este sentido, el empleador podrá otorgar unilateralmente incrementos remunerativos o gratificaciones que se encuentren vinculadas causalmente con el contrato de trabajo, es decir, que sean contraprestativas y no liberales, o que tengan una finalidad asistencial”.12 Igualmente, podemos indicar que el poder de dirección comprende a la facultad premial.13 De lo anotado, debe concluirse que cuando el inspector actuante ha calificado a la prestación de servicios como subordinada a partir de la evidencia de la facultad premial (que, en este caso, proviene de un sustento escrito en el que se denota su causalidad en razón de los resultados positivos de la fiscalización de la actividad desempeñada por la profesional) se evidencia un razonamiento inferencial correcto. A través de una manifestación del poder de dirección se ha comprobado su existencia en la relación contractual. Por ello, este Tribunal considera que este razonamiento no solo es acogible para los propósitos del expediente analizado, sino que resulta conveniente explicitar ante los componentes del Sistema de Inspección del Trabajo con rango de precedente vinculante que la calificación de una relación contractual como laboral puede tomar como evidencia válida a la facultad premial, con las adecuaciones que resulten convenientes en cada caso. (…)

En torno a estas últimas manifestaciones de subordinación anotadas, resulta pertinente destacar la particular relevancia de dos de las mismas, en el presente caso. En efecto, tenemos en primer lugar, que el administrado ha dispuesto la posibilidad de proceder con

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad.

Así las cosas, se puede advertir que el inspector comisionado determina en el acta de infracción la aplicación del Principio de primacía de realidad y, por ende, la existencia el vínculo laboral basado en que se ha verificado que:

Respecto al elemento subordinación, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el párrafo 13 de la Recomendación N° 198 señala que algunos indicios específicos que permiten determinar la existencia de una relación de trabajo son: “(…) el hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona (…)”. En consecuencia, es el empleador quien debe determinar la forma, lugar, tiempo, etc., en la que el trabajador efectuara su labor.

Sobre el particular, el profesor Guillermo Boza señala que: “Estos elementos, llamados «típicos», cumplen, en estricto, una doble función: de un lado, actúan como indicios o rasgos de laboralidad de la relación, por lo que permitirán calificar como laboral una relación si, en ella, alguno de los elementos esenciales no está claramente acreditado. (…) Los elementos que suelen calificar a una relación de trabajo como típica son los siguientes: • La duración de la relación: el contrato de trabajo puede ser a plazo indefinido o encontrarse sujeto a modalidad; • La duración de la jornada: que puede ser a tiempo completo o tiempo parcial; • El lugar de prestación del servicio: el mismo que puede realizarse en el centro de trabajo o fuera de él; y, • El número de empleos (o empleadores) que tiene el trabajador: los servicios que se presten pueden ser exclusivos —para un solo empleador— o se puede estar pluriempleado. 14”

Por tales razones, esta Sala concuerda con la determinación efectuada por la autoridad inspectiva y las instancias de mérito, pues, por encima de la documentación presentada, y en virtud del principio de primacía de la realidad, se determina una situación discrepante entre los documentos presentados por la impugnante (contratos de locación) y la labor realizada por Victor Antonio Vasquez Huaytalla, pues se ha acreditado, conforme los argumentos expuestos precedentemente, que este tenía una relación laboral con la impugnante, en la cual concurrieron los tres elementos sustanciales, es decir, la prestación personal de servicios, remuneración y la subordinación.

En ese entendido, se advierte de los actuados, que se han acreditado los rasgos de laboralidad entre el denunciante y la impugnante y, por lo tanto, entre ambos existía realmente una relación laboral a plazo indeterminado, lo cual significa que esta última incurrió en la infracción a la relación laboral imputada. Por lo que, correspondía el goce del descanso vacacional, así como el pago de los truncos, sin embargo, al no haber cumplido con estos, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; por lo que, todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Al respecto, la medida inspectiva de requerimiento, el artículo 14 de la LGIT, establece: “(…) Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”

En ese orden de ideas, se debe desestimar los argumentos dirigidos a la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, pues esta fue emitida al amparo del artículo 14 de la

En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

En tal sentido, la medida de requerimiento solicitada por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; toda vez que conforme los hechos constatados del acta de infracción, se evidencia que el impugnante no cumplió con acreditar las acciones dispuestas en la medida de requerimiento. Por ende, se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.