Banco Central de Reserva del Perú — Res. 663-2022

Mediante Orden de Inspección N° 22906-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 761-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no pagar ni otorgar el goce físico del descanso vacacional e indemnización vacacional, a favor de un trabajador, y; una (01) infracción muy

Mediante Imputación de Cargos N° 143-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de junio de 2019, notificada el 03 de julio de 2019; se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

Mediante Proveído S/N, de fecha 06 de marzo de 2020, notificado el 03 de julio de 2020, se dispuso ampliar, excepcionalmente, por tres (03) meses el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador.

Posteriormente, la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 460-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 05 de octubre de 2020, notificada el 07 de octubre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT; y, una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo.

Con fecha 26 de octubre de 2020, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 460- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 1546-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de setiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 460-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3.

Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1546- 2021-SUNAFIL/ILM, solicitando informe oral.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000026-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 06 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias3.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1546-2021- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y; una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de octubre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,

Con la publicación4 del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo, se optó por introducir al régimen administrativo, entre otros, la figura de la caducidad, como “una solución generada por el legislador para afrontar los casos en los que los procedimientos iniciados por los órganos competentes quedan paralizados afectando los derechos de los administrados involucrados”5.

Así, la caducidad administrativa del procedimiento sancionador se constituye en “aquella figura que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver –que incluye notificar– un procedimiento sancionador, esto es, que –por el mero transcurso del tiempo– inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el Procedimiento Administrativo Sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o, exigir la resolución de sanción dispuesta y aún no notificada oportunamente”6.

Es así, que mediante el artículo 4 del Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, el artículo 237-A, con el siguiente texto: “(…) 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (…) 2. Transcurrido el plazo

Tal precepto ha sido recogido en el RLGIT, en cuyo artículo 53, numeral 53.4, se ha estipulado que en el procedimiento sancionador, debe observarse entre otros, lo siguiente:

No obstante, se debe considerar que, con el fin de establecer medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del covid-19 en la economía peruana; el Gobierno dictó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 20 de marzo del 2020, en cuyo artículo 28, se dispuso lo siguiente:

Considerando su fecha de publicación en el Diario Oficial El Peruano, el Decreto de Urgencia N° 029-2020, entró en vigencia, el 21 de marzo de 2020, y su aplicación se hizo efectiva a partir del 23 de marzo de 20207, fecha a partir de la cual, se iniciaría el cómputo de plazo suspendido.

En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL de 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:

Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.

La impugnante ha cuestionado en su recurso, la ampliación de plazo dispuesta por la autoridad sancionadora de primera instancia, en el proveído de fecha 06 de marzo de 2020, respecto a su justificación, refiriendo que este carece de debida motivación.

Y es que, como bien se ha anotado en los numerales 5.3 y 5.4 de la presente resolución, el TUO de la LPAG, el plazo máximo para resolver un procedimiento sancionador es de nueve (9) meses calendarios, desde la notificación de la imputación de cargos. De manera excepcional, dicho plazo podría ser ampliado como máximo por tres (3) meses calendario, siempre y cuando, el órgano competente emita, previo a su vencimiento, una resolución debidamente sustentada, en la que se justifique la ampliación del plazo (énfasis añadido).

De la revisión de los actuados, se aprecia que mediante Proveído S/N de fecha 06 de marzo de 2020, la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dispuso ampliar por tres (3) meses, el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador signado con número de Expediente Sancionador N° 1909-2019-SUNAFIL/ILM, conforme se muestra a continuación:

Como se puede observar, el órgano emisor, fundamentó la ampliación dispuesta, en lo siguiente: “(…) que en el presente procedimiento sancionador, debido a la excesiva carga laboral con que cuenta esta Sub Intendencia de Resolución, que excede la capacidad operativa, considerando que todos los procedimientos administrativos requieren un análisis minucioso; lo que dificulta una atención oportuna al presente procedimiento. (…)”

En efecto, conforme alega la impugnante, tal justificación resulta insuficiente y no acredita de modo alguno, la situación “excepcional” o extraordinaria que justifique adecuadamente una ampliación del plazo, por tres (3) meses, máxime si el estado del procedimiento era para resolver, considerando que ya se habían cumplido todas las diligencias previas y la impugnante había formulado sus descargos al informe Final de Instrucción en octubre del 2019, e incluso, en febrero del 2020, se le concedió el uso de la palabra, lo cual evidencia que no había ninguna actuación pendiente, más que la emisión de la resolución de la autoridad sancionadora. Dicha situación, lo que denota una motivación aparente e indebida, advirtiendo que no se ha justificado válidamente la ampliación excepcional de plazo.

Al respecto, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 del TUO de la LPAG, son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, entre otros: “(…) 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que el documento de ampliación de plazo emitido el 06 de marzo de 2020, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, por no haberse emitido con sujeción a los requisitos establecidos en el sub numeral 53.4.2 del numeral 53.4 del artículo 53 del RLGIT. Por tanto, la ampliación de plazo dispuesta, también se refuta nula.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que, constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En tal sentido, considerando que se han identificado vicios en el documento de ampliación de plazo emitido el 06 de marzo de 2020, lo que acarrea su nulidad, y por tanto, la ampliación de plazo dispuesto, carece de efectos para fines de contabilización de plazos.

En el presente caso, la Imputación de Cargos que dio inicio al Procedimiento Administrativo Sancionador, fue notificada a la impugnante, el 03 de julio del 2019. Por lo que, considerando la suspensión de plazos dispuesta mediante Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL de 23 de marzo de 2020, y prorrogada mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL de 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL de 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL de 15 de junio de 2020; este debió ser resuelto y notificado, a más tardar, el 07 de julio del 2020.

No obstante, la autoridad de primera instancia, notificó su decisión, el 07 de octubre de 2020, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 460-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 05 de octubre de 2020, que resuelve en primera instancia administrativa el presente procedimiento, fue notificada a la impugnante, el 07 de octubre del 2020, esto es, con posterioridad al plazo máximo señalado en el párrafo precedente.

Al respecto, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171-2017- 03.07.2019 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 07.07.2020 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 07.10.2020 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia 23.03.2020 (inicio de suspensión de plazos) 08 meses y 19 días (hasta el 22.03.2020) 3 meses, 3 días de suspensión 26.06.2020 (fin de suspensión de plazos) 11 días (desde el 27.06.2020) Fin del cómputo del plazo 9 meses al 07.07.2020 Inicio del cómputo de plazo 08.07.2020 La caducidad operó (al día siguiente hábil del plazo máximo para resolver)

Por otro lado, el artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso en particular, se ha evidenciado la tardía notificación de la resolución de primera instancia. Por lo que, corresponde analizar si en dicho periodo ha operado alguna circunstancia que haya afectado el cómputo del plazo de caducidad. Conforme a ello, esta Sala ha revisado la totalidad de las actuaciones que componen el expediente administrativo, advirtiendo que no existe ninguna actuación que haya dado mérito a una nueva suspensión de plazos.

Por tanto, corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo, y declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada de manera previa, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Por lo que, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin que, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG, conforme corresponda.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.