Banco Azteca del Perú S.A — Res. 568-2021

Mediante Orden de Inspección N° 5388-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2107-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 132-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de febrero de 2021, y notificada el 17 de febrero de 2021, se dio inicio a la etapa

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 678-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 397-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 13 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 12,138.75 (Doce mil ciento treinta y ocho con 75/100 soles), por haber incurrido en:

Con fecha 29 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 397-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1103-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 09 de julio de 2021, notificada a la impugnante el 12 de julio de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 397-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar que:

Con fecha 01 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1103-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1532- 2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de setiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO AZTECA DEL PERÚ S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1103-2021- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 12,138.75 por la comisión de dos (02) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 25.14 del artículo 25 el RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución, es decir, el 13 de julio de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO AZTECA DEL PERÚ S.A.

De acuerdo a nuestra Constitución8, ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales del trabajador, por lo que esta deberá guardar armonía con su dignidad.

Siendo así, entre los derechos fundamentales que goza toda persona, se tiene la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional9, cuyo ámbito de aplicación persigue todo proceso, independientemente de su naturaleza, razón o denominación10.

Si bien tal precepto se encontró originalmente reservado a los órganos jurisdiccionales, el Tribunal Constitucional ha establecido que las garantías que conforman el debido proceso “(…) pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)” (énfasis añadido)11.

Incluso, ha manifestado que el debido proceso resulta aplicable al interior de la actividad institucional de cualquier persona jurídica12, por lo que resulta razonable que sus garantías sean de obligatorio cumplimiento por parte del empleador al momento de establecer sanciones disciplinarias13.

Llegado a este punto, el derecho de defensa14, como manifestación del debido proceso, “queda afectado cuando (…) cualquiera de las partes resulta impedida, …, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos”15.

En efecto, el derecho de defensa “garantiza que los justiciables, en la protección de sus derechos y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral, etcétera), no queden en estado de indefensión”16; y, resulta especialmente afectado “cuando, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídico, se sanciona a un (…) particular sin permitirle ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías”17.

Por tanto, bajo ninguna circunstancia, el trabajador debe encontrarse impedido de ejercer su derecho de defensa de manera previa a la emisión de sanciones que dicte su empleador, siendo tal prerrogativa una de carácter universal.

Dentro de este contexto normativo, jurisprudencial y doctrinal analizaremos los actos de hostilización atribuidos a la impugnante. Para ello, recurriremos a los resultados de las actuaciones inspectivas los cuales estuvieron a cargo de los Inspectores de Trabajo, quienes dejaron constancia en el octavo hecho verificado en el Acta de Infracción, lo siguiente:

En el caso sub examine, el Inspector constató que se aplicaron las medidas disciplinarias, de amonestación escrita y suspensión sin goce de remuneraciones, sin haber emplazado válidamente al trabajador sobre las faltas administrativas en que incurrió. En tal sentido, no advierte que en el procedimiento disciplinario se haya cumplido con emplazar previamente por escrito la imputación de cargos al trabajador, ni el otorgamiento de un plazo razonable para que pudiese formular sus descargos, no permitiéndole ejercer su derecho de defensa conforme lo señala el Tribunal Constitucional en la jurisprudencia mencionada.

Ante dichas inconductas, se determinó la existencia de responsabilidad administrativa de la impugnante por la comisión de la infracción descrita en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

Respecto a los argumentos formulados en el recurso de revisión, la impugnante afirma que el otorgamiento de un plazo de defensa previo a la sanción disciplinaria no se sustenta en el TUO de la LPCL, por lo que -a su juicio- se ha vulnerado los principios de legalidad y tipicidad.

Sobre el particular, se debe precisar que la propia Constitución incorpora en el orden constitucional no sólo a los derechos expresamente contemplados en su texto, sino a todos aquellos que, de manera implícita, se deriven de los mismos principios y valores que sirvieron de base para el reconocimiento de los derechos fundamentales18, como es el caso del ejercicio del derecho de defensa en el ámbito procedimental privado.

En base a ello, a opinión de esta Sala, carece de relevancia jurídica que el TUO de la LPCL no regule la observancia del derecho de defensa como requisito previo para sanciones diferentes al despido, puesto que tal prerrogativa se encuentra implícita en nuestra Constitución, dado que emana del derecho fundamental del debido proceso.

Asimismo, de acuerdo al tipo infractor descrito en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT, se reprocha toda conducta del empleador dirigido a vulnerar el ejercicio de los derechos constitucionales de los trabajadores, lo que se ajusta al caso de autos, al comprobarse el impedimento del correcto ejercicio del derecho de defensa del trabajador de la impugnante frente a sanciones disciplinarias.

En consecuencia, esta Sala no observa afectación al principio de tipicidad19, dado que se ha determinado responsabilidad administrativa en base al tipo infractor previsto en nuestro ordenamiento sociolaboral, por lo que corresponde desestimar el este extremo del recurso de revisión.

Ahora bien, la impugnante sostiene que, no se ha cumplido con el requisito de procedibilidad precisado en el párrafo final del artículo 30 del TUO de la LPCL, el cual señala expresamente que “(…) El trabajador, antes de accionar judicialmente deberá emplazar por escrito o su empleador imputarle el acto de hostilidad correspondiente, otorgarle un plazo razonable no menor de seis días naturales para que, efectúe su descargo o enmiende su conducta, según sea el caso”, sobre ello, es claro que el referido artículo hace alusión expresa a que antes de accionar judicialmente, se debe solicitar previamente el cese de los actos de hostilidad resultando este un requisito previo. No obstante, ello no implica que dicho requisito deba ser aplicable en el presente caso, en el sentido que, para la presentación de una denuncia, el o la trabajadora debe haber previamente solicitado el cese de actos de hostilidad, mas no se configuran elementos que imposibiliten su accionar. Sin perjuicio de ello, ésta Sala considera que es una decisión personalísima del trabajador a qué entidad acudir, a fin de hacer valer su derecho, siendo idóneo cualquier vía elegida, mientras se encuentre legalmente prevista como mecanismo protector de derechos.

En esa línea, mediante la Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), de fecha 15 de enero de 2013, se crea a SUNAFIL como un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisa y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo.

En esa medida, conforme lo establece el artículo 1 de la LGIT, “La Inspección del Trabajo es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan. (…)”, por lo que, para efectos de determinar la conducta infractora, debe ser constatada mediante la actuación inspectiva de investigación, la cual está a cargo y es función del Inspector del Trabajo, quien, al establecer la comisión de infracciones le corresponde emitir la respectiva Acta de Infracción, como ha sucedido en el caso de autos.

Asimismo, de acuerdo al cuarto párrafo del artículo 10 de la LGIT, la denuncia de hechos presuntamente constitutivos de infracción a la normativa de orden sociolaboral es una acción pública, por lo que las actuaciones inspectivas no se circunscriben a cautelar intereses particulares sino a tutelar el cumplimiento de normas de orden público, por lo que la labor del Inspector del Trabajo no solo se limita a verificar el incumplimiento de las normatividad sociolaboral, sino que ante un escenario en el que advierte la afectación de derechos fundamentales y/o vulneración de normas de orden público, como el presente caso.

Por tanto, contrariamente a lo alegado por la impugnante, esta Sala aprecia que el presente extremo del PAS ha sido congruente con los hechos y el fundamento constitucional aplicable, es decir, bajo parámetros del principio de legalidad y razonabilidad, por lo que corresponde no acoger el presente extremo del recurso de revisión.

Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En tal sentido, corresponde analizar si, en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad20.

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que los inspectores comisionados emitieron la medida de requerimiento de fecha 13 de junio de 201821, con la finalidad de que la impugnante cumpla con acreditar: i) Reintegrar las remuneraciones descontadas al trabajador Javier Antonio Canales Palomino detallas en dicho requerimiento, y ii) Acreditar con documentación fehaciente el haber retirado del file personal del trabajador Javier Antonio Canales Palomino; la amonestación escrita de fecha 31 de octubre de 2017. Para el cumplimiento de las mismas, otorgaron un plazo de cuatro (04) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.

Relacionado a ello, los Inspectores comisionados dejaron constancia en el noveno y décimo de los hechos verificados del Acta de Infracción lo siguiente:

Sobre el décimo hecho verificado, la autoridad de primera instancia en el considerando 4.10 de la Resolución de Sub Intendencia N° 397-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, ha precisado que la impugnante adjuntó la comunicación de fecha 26 de abril de 2021 dirigida al trabajador afectado, dejando sin efecto la sanción impuesta y con retirar del file personal del trabajador la amonestación escrita emitida con fecha 31 de octubre de 2017, realizando con fecha posterior a la notificación de la Imputación de Cargos N° 132-2021-SUNAFIL/ILM/AI1 y del Acta de Infracción N° 2107-2018-SUNAFIL/ILM (17 de febrero de 2021), por lo que, en aplicación del literal a) del artículo 40 de la LGIT, se aplicó el beneficio de reducción de multa al 30%.

Es importante tener en consideración que el TUO de la LPAG establece el carácter vinculante con respecto a todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales, no pudiéndose imponer “condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley” 22; así, el criterio de supletoriedad que caracterizaba la redacción inicial de la Ley N° 27444 fue dejado de lado por el legislador, a favor de un criterio unificador o regulador, encontrándose los procedimientos especiales sujetos a los alcances de esta Ley, y a los principios que ésta contiene, establecidos en el artículo IV del Título Preliminar.

En esa misma línea argumentativa es importante tener en cuenta también que según el numeral 247.2 del artículo 247 del TUO de la LPAG23, las disposiciones allí contenidas24 son aplicables con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales y, por ende, al procedimiento administrativo sancionador laboral.

Por tanto, teniendo en cuenta que la medida de requerimiento debe ser analizada sobre la base del principio de razonabilidad y legalidad, conforme establece el artículo 20.3 del RLGIT: “(...) Las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas socio-laborales (...). Pueden consistir en ordenar al empleador, que, en relación con un trabajador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago (...)”. En consecuencia, la impugnante no se encontraba obligada a cumplir con la medida de requerimiento, porque demandaba un comportamiento que la propia acta de infracción ha dado cuenta no era objeto de reproche al administrado. Por tanto, no se ha incurrido en la infracción a la labor inspectiva imputada.

Por las consideraciones expuestas, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión, dejando sin efecto la multa impuesta por la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.