Banco Agropecuario — Res. 138-2023

Mediante Orden de Inspección N° 367-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0198-2021-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social, por no cumplir con el registro en planillas y en la seguridad social de salud y pensiones de seis trabajadores.

Mediante Imputación de Cargos N° 247-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 09 de setiembre de 2021, notificada el 13 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 308-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 28 de noviembre de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 08 de febrero de 2022, notificada el 10 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 208,296.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 30-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 018-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 15 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de Huánuco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 11 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 018- 2022-SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000259-2022- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 20 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO AGROPECUARIO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 018-2022- SUNAFIL/IRE-HUA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 208,296.00, por la comisión, entre otras, de tres (03) infracciones MUY GRAVES, tipificadas el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del mismo cuerpo normativo, respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 22 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO AGROPECUARIO.

Sobre el principio de licitud, es pertinente traer a colación el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que dispone respecto al principio de presunción de licitud “Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario”.

Por su parte, el principio de culpabilidad, en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG, refiere: “La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.”

Es preciso traer a colación lo señalado por Morón Urbina, respecto de la culpabilidad de la persona jurídica, quien refiere sobre la solución de particularizar la culpabilidad de las personas jurídicas se orienta “a partir de la capacidad con las que cuentan estos entes para poder incurrir en infracciones y, por ende, responder por las sanciones. Así, las personas jurídicas responderán por su capacidad de cometer infracciones partiendo de la culpabilidad por defectos de organización. Aquí, la falta de cuidado se evidencia por no haber tomado las medidas necesarias para el correcto desarrollo de sus actividades de conformidad con la normativa, las que hubiesen evitado la producción de infracciones. Al no adoptarlas, nos encontramos en el supuesto de déficit organizacional que acarrea la comisión de la infracción y, por ende, la imposición de una sanción. Es así que se puede hablar de culpabilidad de las personas jurídicas”9 (énfasis añadido).

En este punto, se debe señalar que, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo10. Por lo que, las autoridades públicas se

En consecuencia, entre el principio de licitud y verdad material existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora. En consecuencia, la verdad material tiene que estar en sincronía con el deber de la autoridad inspectiva de aproximarse a esta.

En el presente caso, la impugnante niega la existencia de una relación laboral con relación a las seis personas entrevistadas por la autoridad inspectiva en la visita realizada en las instalaciones de la inspeccionada.

En ese sentido y a efectos de emitir pronunciamiento respecto a los argumentos expuestos en el recurso de revisión, corresponde invocar lo dispuesto por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante TUO del DL 728), que establece en el artículo 4 la presunción de existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado en “…toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados”, siendo ésta una presunción iuris tantum.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, en cuyo fundamento 3.3.3, señala: “Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la

En ese contexto, sobre los elementos esenciales del contrato de trabajo en nuestro ordenamiento laboral, el profesor Guillermo Boza señala que, “Son dos los datos que merecen rescatarse de lo prescrito en el artículo 4 de la LPCL. De un lado, se requiere de la conjunción de todos los elementos, y allí radica su esencialidad, para generar una relación de naturaleza laboral, por lo que si faltara alguno de ellos estaríamos ante una relación de naturaleza distinta -civil o comercial-. Pero, por otro lado, que su sola presencia -de los elementos esenciales- hace presumir la existencia de una relación laboral de carácter indefinido. La presunción establecida ex lege supone, por tanto, únicamente una preferencia por los contratos a plazo indefinido, al mismo tiempo que muestra el carácter excepcional de los contratos bajo modalidad (temporales), pero correspondiéndole siempre a quien alega la existencia de una relación laboral que, en su caso, confluyen los tres elementos esenciales del contrato de trabajo. Acreditada la existencia del contrato de trabajo se presume que la duración del mismo es indefinida. No obstante, se trata de una presunción relativa, por lo que podrá demostrarse en cada caso, y siempre que se cumplan los requisitos señalados en la ley, que el contrato de trabajo está sujeto a alguna modalidad (contrato temporal)”11. Por tanto, no sucede lo mismo, es decir, la presunción prima face de una relación laboral de naturaleza indefinida, cuando lo que se advierte sólo son elementos típicos del contrato de trabajo.

En ese orden de ideas, se aprecia de los actuados12 lo siguiente:

En este contexto, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

En ese orden de ideas, de lo actuado en el procedimiento se advierte, suficientemente, en qué consistían las funciones a realizar por: i) NILDA RAMIREZ DURAN; ii) ALBINO RAMIREZ, SUSAN WENDY; iii) HUAMÁN CHÁVEZ, JULIANNA LIZ; iv) SUMARAN SALAS, DELCY JHANETH; v) MENDOZA VILLOGAS BREINER; y vi) CALIXTO LUJÁN FRANDO SHERLY, conforme la descripción efectuada en el numeral 6.13 de la presente resolución, las cuales están orientadas al giro del negocio del sujeto inspeccionado, ya que conforme se aprecia del artículo 51 de la minuta28 tales como la de: otorgar créditos a personas naturales o jurídicas, realizar operaciones pasivas con sus clientes provenientes del desembolso de los créditos que otorgue; así como, celebrar contratos de transferencia de cartera con las cajas rurales de ahorro y crédito y otras instituciones del sistema financiero, entre otros.

Además, se desprende de los contratos presentados por la impugnante, que las funciones de dicho personal, son, entre otras, de apoyo y asistencia; además, ha dispuesto de un personal de coordinación para su ejecución. Estos hechos, evidencian la puesta a disposición de la prestación de servicios del personal contratado e identificados en la visita inspectiva de fecha 29 de abril de 2020, a favor de la inspeccionada. Lo cual constituye, la manifestación de su poder de dirección frente a la prestación de servicios contratada.

Sobre el particular, Jorge Toyama Miyagusuku29 refiere sobre: "La prestación de servicios que fluye de un contrato de trabajo es personalísima - intuito personae - y no puede ser delegada a un tercero (...). La prestación de servicios debe ser remunerada. La remuneración constituye la obligación de pagar al trabajador una contraprestación, generalmente en dinero, a cambio de la actividad que se pone a su disposición (...). Finalmente se tiene a la subordinación. Este elemento es determinante para establecer la existencia de un vínculo laboral (...). La Subordinación implica la presencia de las facultades de dirección, fiscalización y sanción que tiene el empleador frente a un trabajador (…)”.

Al respecto, el autor, Guillermo Boza, indica: “la subordinación es un elemento contingente, es decir, es un «poder jurídico» que detenta el empleador, pero no siempre tiene que ser ejercitado, mucho menos con la misma intensidad en cada ocasión30” (énfasis añadido).

Asimismo, en el caso de: HUAMÁN CHÁVEZ, JULIANNA LIZ y SUMARAN SALAS, DELCY JHANETH; en sus contratos “formales de locación” se ha establecido de forma expresa que sus funciones serán las que asigne “el jefe inmediato”, lo que implica la existencia del poder de dirección por parte del sujeto inspeccionado.

En este escenario, se debe tomar en consideración que cuando la autoridad inspectiva acudió a las instalaciones de la inspeccionada, su actuación no se agotó en tomar declaración al personal encontrado en sus oficinas, sino que, además, de los posteriores requerimientos efectuados, se aprecia las tomas fotográficas que obran a folios 12- 13 del expediente inspectivo, en las que se evidencia que el personal allí encontrado se encuentra en uso del mobiliario de la inspeccionada, sin que presente, en el transcurso del presente procedimiento, argumentos, suficientes, que contrarresten estos hechos constatados.

En igual medida, obran en el expediente inspectivo a folios 168-183-vuelta, se aprecia el cumplimiento del pago como contraprestación por los servicios prestados de: i) NILDA RAMIREZ DURAN; ii) ALBINO RAMIREZ, SUSAN WENDY; iii) HUAMÁN CHÁVEZ, JULIANNA LIZ; iv) SUMARAN SALAS, DELCY JHANETH; v) MENDOZA VILLOGAS BREINER; y vi) CALIXTO LUJÁN FRANDO SHERLY, conforme se advierte de los documentos de pagos formales- denominados- recibos por honorarios.

En esa línea argumentativa, se identifica los elementos constitutivos del contrato de trabajo (Prestación individualizada de labores, Remuneración y Subordinación), las cuales permitieron concluir a los inspectores en el Acta de Infracción – en estricta aplicación del principio de primacía de la realidad – que “(…) existe una relación laboral, toda vez que (…) existe la prestación PERSONAL de un servicio SUBORDINADO a cambio de una REMUNERACIÓN, como prueba de ellos se tiene los recibos por honorarios emitidos por los recurrentes (…) y es SUBORDINADA, debido a que los trabajadores realizan labores que para su propia ejecución requiere la disposición de órdenes de un superior (….) y desarrollan labores en categorías vinculadas al giro de la actividad principal del sujeto inspeccionado: Otros tipos de crédito (…)”.

Así las cosas, estando a que i) NILDA RAMIREZ DURAN; ii) ALBINO RAMIREZ, SUSAN WENDY; iii) HUAMÁN CHÁVEZ, JULIANNA LIZ; iv) SUMARAN SALAS, DELCY JHANETH; v) MENDOZA VILLOGAS BREINER; y vi) CALIXTO LUJÁN FRANDO SHERLY, realizaban labores que eran propias al giro del negocio de la inspeccionada, tenían asignado un coordinador que fue dispuesto por el sujeto inspeccionado desde los contratos suscritos, así como dichas labores se han desarrollado con el uso de los bienes de la impugnante. Se advierte que lo resuelto por la autoridad inspectiva y sancionadora, referido a la aplicación del principio de primacía de la realidad, para la verificación de un contrato de trabajo sujeto al Decreto Legislativo Nº 728, tras evidenciarse que estos prestaban servicios de forma personal, remunerada y subordinada, conforme lo expuesto precedentemente; resulta adecuado y, se evidencia que se encuentra, debidamente sustentado, no sólo en los hechos constatados por el inspector en su visita inspectiva al centro de labores, sino del contenido de los documentos presentados por la impugnante, documentación que ha sido, debidamente, evaluada y valorada por las instancias de mérito, para el reproche de la responsabilidad administrativa.

En ese sentido, la impugnante se encontraba obligada inscribir a dicho personal en el registro de planilla, así como en el régimen de la seguridad social en salud y pensiones; sin embargo, omitió cumplir con dichas obligaciones laborales, conforme la autoridad inspectiva y sancionadora han determinado adecuadamente; por lo que, el sujeto inspeccionado ha incurrido en las infracciones muy graves en materia sociolaboral, tipificadas en el numeral 25.20 del artículo 25 y el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa, de conformidad con el principio de verdad material, cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, haber cumplido con lo sus obligaciones sociolaborales, referidas a la inscripción en planillas y registro en el régimen de seguridad social en salud y pensiones de sus trabajadores; sin embargo, no se aprecia el mismo. Lo que evidencia, que la autoridad administrativa ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud, sin que éste aporte elementos de prueba suficientes que desvirtúen los hechos e infracciones imputadas.

En tal sentido, sobre la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.