Avikonor S.A.C — Res. 854-2024

Mediante Orden de Inspección N° 1580-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 629-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 781-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIA-IC, de fecha 14 de octubre de 2021, notificada el 21 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción Nº 1090-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIA-IF, de fecha 22 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 684-2022-SUNAFIL/IR-LL/SISA de fecha 28 de junio del 2022, notificada el 30 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 46,200.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°684-2022-SUNAFIL/IR-LL/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 014-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 12 de enero de 20232, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción por el incumplimiento del primer requerimiento y deja sin efecto la multa impuesta por el segundo requerimiento de información, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 014- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 160- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 08 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que AVIKONOR S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 014-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, que adecuó la sanción impuesta a S/23,100.00 soles, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AVIKONOR S.A.C.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

Más aún si conforme los numerales al 4 al 22 de la Resolución de Intendencia N° 014- 2023-SUNAFIL/IRE-LIB, ha desarrollado y dado respuesta los alegatos de la recurrente y motivando su decisión, ya que a la fecha del requerimiento de información, materia de imputación, ya se encontraba vigente la notificación por casilla electrónica conforme lo dispuesto por la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificada por la Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL (fundamento 11 de la resolución impugnada); además, la resolución materia de revisión, no solo consignó las constancias de notificación electrónica, sino también el envió de las alertas respectivas (fundamentos 12 al 14 de la resolución materia del presente recurso), por lo que, los alegatos referidos a que no se había valorado los alegatos referidos a que se acredite la aplicación al sujeto inspeccionado del sistema de casilla electrónica con su exhibición, carece de sustento, pues, fueron, debidamente, valorados y absueltos sus alegatos por la instancia de mérito.

Por tales razones, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

La impugnante alega una indebida notificación ante la falta de la remisión de las alertas, motivo por el cual no pudo cumplir con los requerimientos de información. Con respecto a la notificación efectuada a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020- TR.

Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su primera disposición complementaria final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,11 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión. Por lo que, no se aprecia afectación alguna en los términos alegados por la impugnante, además, cabe precisar que no se requiere según lo dispuesto expresamente en dicho dispositivo normativo de la autorización del sujeto inspeccionado para la entrada en rigor de la notificación por casilla electrónica.

Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas, mediante el uso de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

Por tanto, no se aprecia una afectación al derecho de defensa, ni al principio de legalidad, ni al debido procedimiento en los términos indicados por la recurrente, por lo que se debe desestimar los argumentos dirigidos en este extremo.

El artículo 9 de la LGIT, prescribe: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

El numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, (..)”. Mientras, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (…)” (énfasis añadido).

Del “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 10 de junio de 2021 y de la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica” en la misma fecha, se verifica que éste fue notificado mediante Casilla Electrónica de la impugnante, conforme se aprecia a continuación:

En aplicación del principio de verdad material13, esta Sala aprecia de la búsqueda realizada en el aplicativo14 de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del requerimiento de información, de fecha 10 de junio de 2021, la administrada ya había realizado su primer acceso el 23 de agosto de 2020, esto es, con fecha anterior a la notificación de los requerimientos, así como se aprecia que la impugnante ingresó al sistema de casilla, en la misma fecha del envió de alertas a los correos registrados y al día siguiente, en multiplicidad de oportunidades, conforme se aprecia a continuación: Figura Nº 02

Asimismo, se advierte del mismo aplicativo de “Consulta de Notificaciones” que con relación al requerimiento de información de fechas 10 de junio de 2021 (materia de imputación), se remitió la alerta al correo registrado en el sistema de casilla electrónica.

En tal sentido, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba en la obligación de efectuar la revisión de su casilla electrónica de manera periódica, verificándose, en consecuencia, que la notificación efectuada al sujeto inspeccionado se encuentra debidamente realizada.

Más aún si se verificó que tenía conocimiento del sistema de casilla electrónica al ingresar a este desde el 23 de agosto de 2020 (conforme el fundamento 6.22 de la presente resolución), esto es, más de dos años antes del requerimiento de información de fecha 08 de setiembre de 2022, así como se le remitieron las alertas de notificación, pese a lo cual incumplió con presentar la información solicitada por la autoridad inspectiva.

Es de precisar que, en el presente caso, se ha merituado la conducta reprochable, constitutiva de infracción, que vulnera el precepto legal que regula la colaboración a la función inspectiva.

Además, de los fundamentos 6.23 de la presente resolución, se advierte que la alerta fue enviada al correo electrónico registrado en el sistema de casilla electrónica el 10 de junio de 2021 (figura N° 03), pese a lo cual, la impugnante no cumplió con presentar la información solicitada por la inspección de trabajo. Por lo que, sus alegatos referidos a que no se cumplió con remitir la alerta y por ello, debiera aplicarse el artículo 47 A del RLGIT, carece de sustento, debiendo ser desestimado.

Por las razones que anteceden, no se aprecia una interpretación o aplicación errónea del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en los términos alegado por el recurrente ni del principio de legalidad, pues, la recurrente conocía del sistema de casilla electrónica por los múltiples ingresos al sistema, además, se le remitieron las alertas respectivas en cada requerimiento de información, en consecuencia, corresponde confirmar la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no se advierte una principio de licitud y veracidad, en los términos alegados por la impugnante, por lo que debe desestimarse los argumentos dirigidos en este extremo.

Cabe recordar que la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere; a pesar de lo cual, la recurrente ha incumplido conforme consta en el Acta de Infracción, en los hechos constatados.

De otro lado, debe recordarse a la recurrente que el recurso de revisión, tratándose de la invocación de resoluciones administrativas, estas solo proceden sobre el apartamiento inmotivado de precedente, naturaleza que no ostentan las resoluciones invocadas por la impugnante en su recurso de revisión; por lo que, no corresponde acoger los alegatos dirigidos en este extremo.

En este punto, se debe tener en cuenta lo previsto en la Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria15, conforme se aprecia a continuación:

En ese mismo sentido, la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria16, entre otros, ha establecido lo siguiente:

Con relación al escrito de fecha 27 y 28 de octubre de 202117, la administrada a través de presenta la documentación que ha considerado pertinente y, que según alega, da respuesta al requerimiento de información efectuado por la inspección de trabajo. Sin embargo, estas acciones se realizaron cuando ya el procedimiento de inspección laboral había concluido, emitiéndose el Acta de Infracción de fecha 30 de junio de 2021018 , además, ya se había dado inicio al procedimiento administrativo sancionador con la notificación de la imputación de cargos, el 21 de octubre de 202119.

La presentación de documentos mediante los escritos presentados con posterioridad al plazo máximo para atender el requerimiento de información de fecha 10 de junio de 2021, se efectuaron cuando ya había concluido el procedimiento inspectivo, por lo que, no configura un supuesto de algún tipo infractor distinto al señalado por la instancia de mérito, esto es, el contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; menos aún un supuesto de eximente de responsabilidad, como lo pretende la impugnante.

Es de precisar que, en el presente caso, se ha merituado la conducta reprochable, constitutiva de infracción, que vulnera el precepto legal que regula la colaboración a la función inspectiva. Por lo que, no se aprecia una interpretación o aplicación errónea del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, en los términos alegado por el recurrente. Siendo

Por todas las razones expuestas, se debe confirmar la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.