| Resolución N° | 0838-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 2374-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Avianca Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1652-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N contra la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de octubre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2374-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20250709VLFR HR: 1005-2019
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante la Orden de Inspección N° 5816-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2661-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
A través de la Imputación de Cargos N° 037-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 17 de enero de 2022, notificada el 19 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva,
Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Subgrupo: Pago de la remuneración (sueldos y salarios)), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (Subgrupo: Vacaciones), Contratos de Trabajo (Subgrupo: Formalidades) y Planillas o registros que la sustituyan (Subgrupo: Entrega de Boletas de pago al trabajador y sus formalidades). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 976-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 839-2022- SUNAFIL/ILM/SISA5, de fecha 16 de agosto de 2022, notificada el 18 de agosto de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/. 10,416.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega de boletas de pago de marzo 2018 a noviembre 2018 a favor del ex trabajador afectado, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/. 966.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 01 de agosto de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/. 9,450.00.
El 09 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 839-2022-SUNAFIL/ILM/SISA5, argumentando lo siguiente:
i. Aduce que, cumplió con acreditar el pago de remuneraciones del extrabajador afectado mediante constancias de depósito bancario, las cuales fueron oportunamente comunicadas al mismo. En ese sentido, invoca el numeral 3 del artículo 18 del Decreto Supremo N° 001-98-TR, que permite acreditar el pago mediante constancia cuando no se cuenta con boleta firmada, y afirma que no es exigible acreditar la firma del extrabajador en las boletas como único medio probatorio. ii. Respecto a la medida de requerimiento, la empresa señala que cumplió con presentar la mayor parte de la documentación solicitada en la comparecencia del 7 de agosto de 2019, y que la entrega restante fue realizada con posterioridad debido a una imposibilidad técnica atribuible al sistema informático del BCP, lo cual fue acreditado. Añade que culminó la entrega mediante escrito del 23 de agosto de 2019, actuando con diligencia dentro de sus posibilidades y que no puede exigírsele el cumplimiento inmediato de algo materialmente imposible, conforme al artículo 1972 del Código Civil. iii. Asimismo, cuestiona que el Acta de Infracción y el Informe Final hayan sido emitidos sin valorar adecuadamente los medios probatorios presentados, especialmente aquellos que acreditan la culminación del vínculo laboral y las dificultades objetivas para cumplir con el requerimiento dentro del plazo. Alega vulneración del debido procedimiento y ausencia de motivación suficiente por parte de la autoridad respecto de por qué los medios ofrecidos no fueron considerados idóneos.
iv. Además, señala que no existe justificación razonable para desestimar la documentación entregada de forma extemporánea, pues esta era pertinente, completa y fue remitida tan pronto como se tuvo acceso a ella. La empresa insiste en que actuó de buena fe y colaboró activamente con el inspector, y que imputar una infracción sin evaluar la razonabilidad de la conducta y sin considerar factores externos constituye una actuación arbitraria y desproporcionada. v. Por lo tanto, a juicio de la empresa, no se ha configurado una conducta subsumible en el artículo 36 de la LGIT, pues no ha habido negativa u obstrucción alguna, sino colaboración constante. La empresa invoca el principio de tipicidad, argumentando que no puede sancionarse una conducta que no encaja claramente en el tipo infractor imputado. vi. Finalmente, alega que, de no revocarse la multa, correspondería, en todo caso, la aplicación del artículo 45.2 del RLGIT —no del 46.3—, ya que no se frustró la inspección. A fin de sustentar su argumento cita precedentes de observancia obligatoria que establecen que el incumplimiento del requerimiento no basta por sí solo para aplicar el artículo 46.3 si no hubo una negativa expresa o si la fiscalización pudo desarrollarse normalmente. En su caso, el inspector tuvo acceso a la documentación y la medida fue finalmente cumplida, aunque fue extemporáneamente.
Mediante la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de octubre de 2022, notificada el 12 de octubre de 2022, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, en atención a los siguientes fundamentos:
i. La apelante confunde el objeto de la infracción sancionada, pues en el presente caso no se le atribuye responsabilidad por el no pago de remuneraciones, sino por la falta entrega de las boletas de pago correspondientes al período de marzo a noviembre de 2018 respecto del extrabajador afectado. En consecuencia, resulta irrelevante la remisión de constancias de depósito, ya que estas fueron valoradas en su momento y permitieron subsanar la omisión de pago antes de la imputación de cargos. ii. En ese marco, no resulta aplicable el artículo 18 numeral 3 del D.S. N° 001-98-TR, que regula medios de prueba del pago, sino el artículo 19 del mismo reglamento, el cual exige que el empleador no solo emita las boletas de pago, sino que acredite su entrega efectiva al trabajador, ya sea en físico o, previo acuerdo, mediante medios digitales, dejando constancia verificable de recepción. En el presente caso, no se ha acreditado que el extrabajador haya recibido las boletas, ni física ni electrónicamente, conforme lo exige la norma. iii. La inspeccionada sostiene haber cumplido con la medida inspectiva de requerimiento del 01 de agosto de 2019, al presentar documentación relativa al pago de remuneraciones y vacaciones del extrabajador afectado, aunque reconoce que parte de dicha documentación fue entregada fuera del plazo otorgado. En cuanto al pago de remuneraciones, la autoridad sancionadora verificó que este se realizó
mensualmente, siendo el último depósito el 30 de noviembre de 2018. Por ello, al haberse subsanado dicha omisión antes de la notificación de cargos, se aplicó la eximente prevista en el artículo 257, literal f) del TUO de la LPAG, descartándose responsabilidad en ese extremo. iv. Respecto al pago de vacaciones, se aplicó la prescripción para el periodo 2015–2016 y se descartó la infracción para el periodo 2016–2017 por falta de tipificación adecuada. No obstante, ello no invalida la legitimidad de la medida inspectiva emitida en su momento, pues al momento de su emisión no había operado la prescripción, y la inspeccionada fue debidamente informada de las acciones correctivas a ejecutar. El análisis de los medios probatorios presentados posteriormente —boletas sin firma y constancias de transferencias del BCP— permitió concluir que los pagos por vacaciones sí fueron realizados, por lo que se descartó infracción en ese aspecto. v. Sin embargo, en lo que respecta a la entrega de las boletas de pago, la inspeccionada no acreditó su cumplimiento, ni mediante boletas físicas firmadas ni a través de tecnologías de información con constancia de recepción por parte del extrabajador. Esta omisión fue identificada como la única materia pendiente al momento del vencimiento del plazo conferido en la medida de requerimiento. vi. En consecuencia, la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT fue determinada únicamente por el incumplimiento en la entrega de las boletas de pago dentro del plazo otorgado por el inspector, y no por aspectos vinculados al pago de remuneraciones o vacaciones. vii. Por otro lado, la inspeccionada alega que el Acta de Infracción y el Informe Final no valoraron adecuadamente los medios probatorios presentados; sin embargo, corresponde precisar que dichos documentos contienen solo recomendaciones, siendo el inferior en grado quien finalmente evaluó todos los actuados en fase sancionadora. En ese marco, se determinó no sancionar a la empresa por el incumplimiento de pago de remuneraciones, al verificarse que el vínculo laboral culminó el 30 de noviembre de 2018. Además, se aclara que el escrito presentado por la inspeccionada el 26 de agosto de 2019 no pudo ser considerado por el inspector, ya que fue presentado con posterioridad a la emisión del Acta de Infracción, aunque sí fue evaluado por la autoridad instructora. viii. No obstante, en dicho escrito solo se adjuntaron constancias de depósitos bancarios, sin documentos que acrediten la entrega de boletas de pago conforme al artículo 19 del D.S. N° 001-98-TR. Por ello, se mantuvo la responsabilidad de la inspeccionada por la no entrega de boletas en el periodo no prescrito y por el incumplimiento del requerimiento del 1 de agosto de 2019. Las dificultades operativas alegadas por la empresa para acceder a las constancias bancarias no justifican la omisión en la entrega de las boletas, obligación que persiste de forma autónoma. En consecuencia, no se advierte vulneración a los principios invocados por la apelante, resultando válidamente determinada su responsabilidad. ix. Es así que, no resulta atendible lo señalado por la apelante respecto al cumplimiento del deber de colaboración, ya que, si bien se verificó la subsanación del pago de remuneraciones y vacaciones, no ocurrió lo mismo con la entrega de las boletas de pago del extrabajador afectado. En ese sentido, la conducta de la inspeccionada se subsume válidamente en el artículo 36 de la LGIT, en concordancia con el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al no haber cumplido íntegramente con la medida inspectiva correctiva notificada, sin que ello vulnere el principio de tipicidad. x. Por último, los precedentes y resoluciones invocados por la empresa no resultan aplicables, ya que la medida de requerimiento emitida el 01 de agosto de 2019 no correspondía a una solicitud de información típica del proceso de fiscalización (como las tipificadas en los numerales 45.2 o 46.3 del RLGIT), sino a una medida correctiva
posterior, dictada tras el cierre de las actuaciones inspectivas, con el objeto de que la inspeccionada subsane las infracciones detectadas. Al no haberse acreditado la entrega de las boletas de pago ni su subsanación antes de la imputación de cargos, se configura plenamente la infracción a la labor inspectiva conforme al artículo 46.7 del RLGIT.
Con fecha 02 de noviembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1652- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁ NDUM-002015- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 10 de julio de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17
“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N
De la revisión de los actuados, se ha identificado que AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/. 10,416.00 por la comisión, entre otro , de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es , el 13 de octubre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACI ON.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
El 02 de noviembre de 2022, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:
i. Respecto al incumplimiento de falta de entrega de boletas, señala que, durante las actuaciones inspectivas en múltiples ocasiones cumplió con exhibir las constancias de depósito que acreditan el pago de las remuneraciones correspondientes.
Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
ii. Asimismo, sostiene que a fin de dar cumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento, en la comparecencia del 07 de agosto de 2019, volvió a exhibir las referidas constancias de abono, evidenciando que se habían iniciado comunicaciones con la entidad bancaria correspondiente a fin de presentar la información completa. Posteriormente, presentó una copia del detalle de depósitos realizados, por lo que no resulta exigible la presentación de boletas de pago firmadas. iii. En la misma línea, sostiene que sí dio cumplimiento a la medida de requerimiento, dado que presentó documentación que acreditaba el cumplimiento de sus obligaciones en materia de pago de remuneraciones y vacaciones. Reconoce que la documentación faltante fue remitida extemporáneamente, empero, dicha demora no le resulta imputable sino a la entidad bancaria pertinente. iv. Así, sostiene que nunca se configuró una obstrucción a labor inspectiva, dado que el Inspector comisionado si pudo revisar la documentación requerida. v. Alega que el informe final de instrucción fue emitido vulnerando los principios aplicables a la función inspectiva tales como la presunción de licitud, razonabilidad y proporcionalidad dado que no se evalúa la documentación presentada en la etapa inspectiva y se concluye sin motivarse adecuadamente que esta es insuficiente. vi. Asimismo, no se consideran los factores externos que llevaron a la inspeccionada a cumplir parcialmente con lo solicitado en la medida de requerimiento, desconociendo la inexistencia de responsabilidad de su parte. vii. Aduce el apartamiento inmotivado de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, debiendo haberse imputado el tipo infractor contenido en el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ya que no se negó a entregar la información requerida.
Análisis Del Recurso De Revisión
Respecto a la competencia material de este Tribunal
Al respecto, es de precisar que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que la interposición de un recurso de revisión se faculta por ley o decreto legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad. En esa línea, el artículo 49 de la LGIT, normativa especial aplicable, regula de forma expresa dicho recurso en los siguientes términos:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.” (énfasis añadido)
En concordancia, el artículo 55 del RLGIT reitera que el recurso de revisión es de naturaleza excepcional, interponiéndose ante la autoridad de segunda instancia, mientras que sus condiciones de procedencia y admisibilidad son desarrolladas en el Reglamento del Tribunal.
Ahora bien, respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por objeto:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Aunado a ello, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 17 de agosto de 2022, a través del cual este Tribunal estableció como precedente de observancia obligatoria, los siguientes fundamentos:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente
de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.” (Énfasis añadido)
En ese marco, esta Sala procederá a examinar únicamente aquellos argumentos del recurso que estén vinculados a la presunta comisión de infracciones calificadas como muy graves conforme al RLGIT, y cuya impugnación se sustente en alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es, la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de normas laborales, o el apartamiento inmotivado de precedentes de observancia obligatoria. Por lo que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre las alegaciones orientadas a cuestionar infracciones leves o graves u otras materias que exceden el ámbito material de competencia de este Tribunal.
En atención a ello, el análisis se limitará a verificar si los argumentos formulados por la parte impugnante se circunscriben a los presupuestos establecidos por la normativa vigente y el precedente antes citado. En caso contrario, los fundamentos que no reúnan dichas condiciones, no serán objeto de evaluación, al no encontrarse dentro de los alcances del recurso de revisión, ni de la competencia de esta instancia revisora.
Respecto a la medida inspectiva de requerimiento
Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, señala que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
En tal sentido, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
En la misma línea, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
En consecuencia, conforme se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Por lo que, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se evidencia que, la medida inspectiva de requerimiento emitida y notificada el 01 de agosto de 2019, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las siguientes medidas:
FIGURA N° 01: EXTRACTO DE LA MEDIDA INSPECTIVA DE REQUERIMIENTO
Siendo que, de la lectura del ítem 4.25 del apartado “IV. Hechos Constatados” del Acta de Infracción, se advierte que, el inspector involucrado dejó constancia que la referida medida inspectiva de requerimiento no fue cumplida en los términos en los que fue expedida, conforme se evidencia a continuación:
FIGURA N° 02: EXTRACTO DEL ACTA DE INFRACCIÓN
Ahora bien, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 6 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano y aplicable al caso concreto, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben realizarse bajo los siguientes aspectos:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en atención a lo señalado en el referido precedente, se denota que, existen casos - como el contenido en el expediente materia de litis- en los cuales los incumplimientos advertidos que dieron origen a la medida inspectiva de requerimiento se encuentran calificados como infracciones leves o graves. Siendo que, en atención a la competencia material otorgada a este Tribunal y al precedente de observancia obligatoria citado en el párrafo anterior, no resulta posible efectuar un análisis sobre la existencia de dichas infracciones sustantivas.
Aunado a ello, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones a la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Así, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.
En dicho contexto, es importante recalcar que, en el caso concreto, respecto a la infracción leve imputada – materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento – se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado8 sobre dicho extremo, no correspondiendo que esta Sala emita pronunciamiento al respecto.
Danós Ordoñez, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, N° 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de
Por otro lado, corresponde traer a colación lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, referido a los elementos de la medida de requerimiento, a través del cual se señaló:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”9, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;
b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…) ”. (énfasis añadido)
En consecuencia, conforme a los precedentes de observancia obligatoria previamente citados, corresponde que el análisis de la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso se centre en verificar si esta fue dictada con observancia de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como en determinar si cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo. Todo ello, sin que resulte procedente examinar la validez o procedencia de las infracciones sustantivas detectadas, conforme a lo desarrollado en los considerandos precedentes.
Siendo así, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, el Inspector comisionado realizó una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.210 del RLGIT, en tanto verificó la existencia de infracciones al ordenamiento
manera definitiva la voluntad de la Administración constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial. RLGIT, Numeral 20.3 del artículo 20. RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…)
sociolaboral, la cual, además, es una conducta infractora de naturaleza subsanable. Ello, conforme se advierte de los fundamentos de la mencionada medida, a través de los cuales se sustenta la configuración de la infracción en materia de relaciones laborales, satisfaciendo de esta forma el principio de legalidad.
Asimismo, se denota que la referida medida inspectiva de requerimiento otorgó un plazo razonable y proporcional para su cumplimiento en tanto ordenó pagar remuneraciones y vacaciones adeudadas, así como acreditar la entrega de boletas de pago en el plazo de tres (03) días hábiles. En consecuencia, se evidencia que la medida analizada fue emitida en virtud de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad.
De la misma forma, en atención a lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, se advierte que la referida medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar al único trabajador que considero afectado. En el mismo sentido, se cumple con el elemento objetivo, en tanto se identifica y sustenta la afectación detectada, así como se determina el modo de su cumplimiento.
En consecuencia, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida válidamente, en observancia de los principios de legalidad y proporcionalidad, delimitando expresamente su ámbito subjetivo y objetivo.
Ahora bien, se advierte que la impugnante sostiene que sí dio cumplimiento integral a la medida inspectiva de requerimiento emitida en el caso concreto. No obstante, conforme lo señaló el Inspector comisionado, así como la autoridad sancionadora, se verifica que, si bien la impugnante cumplió con acreditar el pago de las remuneraciones y vacaciones adeudadas, a lo largo de la etapa inspectiva e inclusive el procedimiento sancionador, persistió la infracción vinculada a la falta de entrega de boletas.
Cabe precisar que el cumplimiento de una medida inspectiva no se satisface únicamente con la presentación de documentación, sino que esta debe ajustarse a los parámetros fijados por la autoridad inspectiva. En el presente caso, dicha exigencia no fue cumplida respecto de la entrega de las boletas.
Por otro lado, la administrada alega que existieron factores externos que afectaron el cumplimiento de la medida, tales como dificultades con la entidad bancaria para acreditar el pago. No obstante, dichos factores no guardan relación con la entrega de boletas de pago, aspecto que constituye la única infracción subsistente. En consecuencia, tal alegación no desvirtúa el incumplimiento.
Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.
Asimismo, la inspeccionada alega que su conducta no configura obstrucción a la labor inspectiva, por lo que, en aplicación del precedente establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, la conducta debió subsumirse en el tipo previsto en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. No obstante, dicho precedente y las resoluciones invocadas no resultan aplicables al presente caso, ya que no se trata de una infracción vinculada a la negativa o retraso en la entrega de información solicitada para el desarrollo de funciones inspectivas, conforme a requerimientos de información o comparecencia.
En este caso, la medida de requerimiento del 01 de agosto de 2019 tiene naturaleza correctiva, pues fue emitida tras la culminación de las actuaciones inspectivas de investigación. Su finalidad era subsanar infracciones detectadas al ordenamiento sociolaboral, otorgando a la inspeccionada un plazo de tres días hábiles para acreditar la reversión de dichas conductas, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento. Por ende, la información exigida no tenía por objeto facilitar la labor del inspector, sino demostrar el cumplimiento efectivo de las obligaciones legales incumplidas antes de cerrar la Orden de Inspección N° 5816-2019-SUNAFIL/ILM.
En ese contexto, no se ha acreditado que la inspeccionada haya proporcionado todas las pruebas requeridas para desvirtuar las infracciones objeto de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto no acreditó la entrega de las boletas de pago del extrabajador durante todo el periodo laborado. Asimismo, no procedió a subsanar dicha omisión antes de la notificación de imputación de cargos, lo que hubiera permitido valorar una posible eximente de responsabilidad.
En consecuencia, se verifica que la inspeccionada no cumplió cabalmente con lo ordenado en los términos dispuestos en la medida inspectiva, configurándose una infracción muy grave a la labor inspectiva, correctamente tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondiendo confirmar este extremo de la resolución impugnada.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No acreditar la entrega de boletas de pago de marzo 2018 a noviembre 2018 a favor del ex trabajador afectado Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 01 de agosto de 2019 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N contra la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de octubre de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2374-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 1652-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a la AVIANCA PERU S.A. EN LIQUIDACIO N y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20250709VLFR HR: 1005-2019
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