Avianca Perú S.A — Res. 106-2023

Mediante Orden de Inspección N° 24030-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3501-2020- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada mediante correo electrónico el 06 de noviembre de 2020, a raíz de la solicitud del inicio de actuaciones inspectivas por parte de una serie de trabajadores de la impugnante.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 798-2020-SUNAFII/ILM/AI3, de fecha 18 de diciembre de 2020, notificada el 21 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral

del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 296-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 859-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 16 de setiembre de 2021, notificada el 20 de septiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,060.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 11 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 859-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 071-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 20 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 14 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 071- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 001192-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que AVIANCA PERÚ S.A. EN LIQUIDACIÓN, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 071-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/. 18,060.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 25 de enero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AVIANCA PERÚ S.A. EN LIQUIDACIÓN.

De acuerdo al numeral 5.2 del artículo 5 del Decreto Supremo N° 011-2020-TR, que establece normas complementarias para la aplicación del Decreto de Urgencia N° 038-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas complementarias para mitigar los efectos económicos causados a los trabajadores y empleadores ante el COVID – 19 y otras medidas, la suspensión perfecta de labores implica el cese temporal de la obligación del trabajador de prestar el servicio y la del empleador de pagar la remuneración respectiva, sin extinción del vínculo laboral; pudiendo comprender a uno o más trabajadores.

Conforme al numeral 6.3 del artículo 6 del cuerpo normativo antes mencionado, los empleadores que deseen acogerse al procedimiento de suspensión perfecta de labores deben comunicarlo previamente a los trabajadores afectados y a sus representantes elegidos, de existir, de manera física o utilizando los medios informáticos correspondientes. Efectuado ello, el empleador presenta la comunicación de suspensión perfecta de labores, por vía remota, a la Autoridad Administrativa de Trabajo, según el formato anexo al Decreto de Urgencia Nº 038-2020, pudiendo adjuntar, de ser el caso, cualquier documento que el empleador estime conveniente a fin de respaldar su comunicación.

Es por ello que, en el numeral 7.1 del artículo 7 de la norma acotada, se dispone que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de recibida la comunicación, la Autoridad Administrativa de Trabajo competente solicita la actuación de la Inspección del Trabajo para la verificación de

El numeral 7.4 del artículo 7 de la norma antes indicada señala lo siguiente: “Recibido el informe de la Autoridad Inspectiva de Trabajo y previa evaluación y ponderación del mismo, la Autoridad Administrativa de Trabajo expide resolución dentro de los siete (7) días hábiles siguientes, contados a partir de la última actuación inspectiva. De comprobarse que la información consignada por el empleador en la comunicación a que hace referencia el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto de Urgencia Nº 038-2020 no guarda correspondencia con los hechos verificados por la inspección del trabajo, o que existe afectación a la libertad sindical u otros derechos fundamentales, la Autoridad Administrativa de Trabajo deja sin efecto la suspensión perfecta de las labores, ordena el pago de las remuneraciones por el tiempo de suspensión transcurrido y, cuando corresponda, ordena la reanudación inmediata de las labores. En tal caso, el periodo dejado de laborar es considerado como de trabajo efectivo para todo efecto legal”. (énfasis añadido).

Entonces, la norma es clara y precisa al señalar que, si la Autoridad Administrativa de Trabajo rechaza la suspensión perfecta de labores, se ordena el pago de las remuneraciones por el tiempo de suspensión transcurrido, ya que la norma dispone que el periodo dejado de laborar es considerado como trabajo efectivo para todo efecto legal.

De acuerdo al numeral 4.16 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, los inspectores de trabajo dejaron constancia que, mediante Resolución Directoral General N° 0170-2020- MTPE/2/14, se resolvió desaprobar la solicitud de suspensión perfecta de labores presentada por la impugnante, y ordenó, además, efectuar el pago de las remuneraciones de los trabajadores afectados con la medida por el tiempo de suspensión. Asimismo, mediante Resolución Directoral General N° 1685-2020-MTPE/2/14 se resolvió confirmar la Resolución Directoral General N° 0170- 2020-MTPE/2/14, que resuelve desaprobar la medida de suspensión perfecta de labores iniciado por la impugnante.

Por tal razón, la propuesta de sanción por parte de los inspectores de trabajo, contenida en el Acta de Infracción, se encuentra fundada en derecho, al encontrarse acreditado que la impugnante se encontraba en la obligación legal de cumplir con el pago de las remuneraciones a favor de los trabajadores afectados por el periodo por el cual solicitó la suspensión perfecta de labores y ésta fue desaprobada por la Autoridad Administrativa de Trabajo.

La impugnante alega en su recurso de revisión que ha interpuesto una demanda contencioso- administrativa contra la Resolución Directoral General N° 1685-2020-MTPE/2/14, motivo por el cual existe una causa pendiente ante el Poder Judicial, a efectos que se determine si la solicitud o procedimiento inicial de la suspensión perfecta de labores se efectuó válidamente. Por lo tanto, la impugnante sostiene que cualquier cuestionamiento sobre ello, debe ventilarse en esta instancia judicial.

Sobre el particular, cabe precisar que, de la revisión del expediente inspectivo, se verifica que existe un proceso ante el Poder Judicial, siendo las partes del mismo, la impugnante y el Ministerio

Sin embargo, corresponde señalar que el artículo 24 del Decreto Supremo N° 011-2019-JUS, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo dispone: “La admisión de la demanda no impide la vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario”.

Entonces, aun así, con la admisión de la demanda contencioso-administrativa por parte del Poder Judicial, contra las resoluciones emitidas por la Autoridad Administrativa de Trabajo antes señaladas, no se suspende la ejecución y efectos del acto administrativo recurrido, salvo en aquellos casos en los que el propio Juez disponga lo contrario, a través de una medida cautelar o disposición contenida en una ley. Por lo tanto, lo alegado por la impugnante carece de sustento legal.

Al respecto, esta Sala ha identificado, que obra en el expediente inspectivo, la Declaración Jurada de cumplimiento de envío de información vía correo electrónico u otro medio suscrito por el administrado.

Es así que, la impugnante remite el formato anteriormente mencionado9, en donde el señor Carlos Corbella Espinoza, se apersona como apoderado de la impugnante, y autoriza ser requerido, informado o notificado a través del correo: notificaciones@estrategaconsultores.com.pe, conforme se visualiza a continuación:

En virtud de esta manifestación, el inspector de trabajo procedió a remitir a esta dirección electrónica el requerimiento de información, medida inspectiva de requerimiento, entre otros. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 16 del TUO de la LPAG, el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, tal como se ha evidenciado en el presente caso.

En consecuencia, las notificaciones a la impugnante se han efectuado de manera válida, puesto que, fueron dirigidas a la dirección electrónica señalada por la misma en el documento indicado precedentemente. En ese sentido, el personal inspectivo ha actuado conforme a ley. Por tanto, corresponde desestimar este extremo.

Sobre ello, es pertinente mencionar que el principio non bis in ídem implica la prohibición de imponer doble sanción, previa constatación de la llamada triple identidad: identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Por identidad del sujeto se entiende que ambas infracciones deben haberse cometido por la misma persona; por identidad de hechos, se tiene que la conducta realizada por la persona debe ser la misma; y por identidad de fundamento se entiende que ambas infracciones deben vulnerar los mismos bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados10.

En ese sentido, cuando se propone una sanción por infringir normas sociolaborales y otra por incumplir la medida inspectiva de requerimiento, nos encontramos con que ambas han sido cometidas por la misma persona, por lo que se verifica la identidad de sujeto. En ese orden de ideas, se concuerda con los argumentos señalados por la impugnante en su recurso de revisión.

En cuanto a la identidad de hecho, afirmamos que los incumplimientos de las normas sociolaborales son conductas que ocurren siempre con anterioridad a su constatación por parte del inspector incluso antes de que éste realice su primera actuación inspectiva, toda vez que es precisamente dicha vulneración la que se pretende investigar y por la que se emite la medida inspectiva de requerimiento. En cambio, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es una conducta que ocurre con posterioridad a la constatación de la conducta infractora por parte del inspector; por lo que tratándose de conductas diferenciadas se descarta la existencia la identidad de hecho.

En cuanto a la identidad de fundamento, se debe tener en cuenta que la sanción por el incumplimiento de las normas sociolaborales protege bienes jurídicos relacionados con la posición de desventaja que tienen los trabajadores en la relación laboral y el acceso a beneficios económicos de carácter alimenticio; en cambio, la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento protege la institución o bien jurídico de la eficaz colaboración de los administrados con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado el de la Inspección del Trabajo. Por ende, no existe tampoco identidad de fundamento entre las infracciones materia de análisis.

De manera que, según el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, se puede concluir que el principio non bis in ídem no es aplicable a las infracciones sociolaborales en relación con las infracciones por incumplir la medida inspectiva de requerimiento. En consecuencia, en el presente caso no se ha producido la vulneración del Principio del Non bis in ídem. Por tanto, no cabe amparar este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.