Aval Perú S.A — Res. 718-2023

Mediante Orden de Inspección N° 17978-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4264-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de seguridad social y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 16 de noviembre de 2018.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1101-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 09 de setiembre de 2020, notificada el 23 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 456-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de marzo de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 05 de julio de 2021, notificada el 07 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 830,000.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 239-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante; por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de febrero de 2022, la impugnante presentó, ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 239-2022- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum -001862-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que AVAL PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 239-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta a S/ 830,000.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, desde el 07 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AVAL PERU S.A.

El artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Sobre el particular, Jorge Toyama Miyagusuku10 refiere sobre: "La prestación de servicios que fluye de un contrato de trabajo es personalísima - intuito personae - y no puede ser delegada a un tercero (...). La prestación de servicios debe ser remunerada. La remuneración constituye la obligación de pagar al trabajador una contraprestación, generalmente en dinero, a cambio de la actividad que se pone a su disposición (...). Finalmente se tiene a la subordinación. Este elemento es determinante para establecer la existencia de un vínculo laboral (...). La Subordinación implica la presencia de las facultades de dirección, fiscalización y sanción que tiene el empleador frente a un trabajador (…)”.

Al respecto, el autor, Guillermo Boza, indica: “la subordinación es un elemento contingente, es decir, es un «poder jurídico» que detenta el empleador, pero no siempre tiene que ser ejercitado, mucho menos con la misma intensidad en cada ocasión11” (énfasis añadido).

Adicionalmente, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, en cuyo fundamento 3.3.3, señala:

En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece “El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados”.

Con relación a lo señalado en los párrafos anteriores, a fin de determinar si existe una relación de trabajo entre las partes, encubierta mediante contratos civiles, esta Sala debe evaluar si en los hechos se presentó la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, a efectos de tener como determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En ese orden de ideas, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

En esa línea, cabe precisar que la Corte Suprema examinó el principio de primacía de la realidad, principio fundamental que, en caso de desajustes entre los hechos y las formas, da preferencia a lo primero. En aplicación de ello, la Corte refirió que el hecho de llamarse locación de servicios a un contrato de trabajo propiamente dicho no altera su esencia y, por lo tanto, se origina una serie de obligaciones por parte del empleador.

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad.

En el presente caso, conforme a la “Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación”12, con fecha 11 de octubre de 2018, la autoridad inspectiva acudió a las instalaciones de la inspeccionada, entrevistando a los trabajadores encontrados.

Asimismo, en el numeral 4.10 del Acta de infracción el inspector comisionado consigna el listado de los trabajadores afectados, tal como se visualiza a continuación:

Del mismo modo, se puede verificar del Acta de infracción que el inspector comisionado respecto a la concurrencia de los elementos de la relación laboral: prestación personal y remuneración indica lo siguiente:

Por otro lado, con relación al elemento subordinación el inspector comisionado señala lo siguiente:

Asimismo, el inspector comisionado determina en el acta de infracción la aplicación del Principio de primacía de realidad, señalando lo siguiente:

Con relación a lo indicado por el inspector comisionado, no se puede dar cuenta si efectivamente la prestación de servicios realizada por los trabajadores era efectuada de forma subordinada, pues no obra en autos documentación o prueba alguna irrefutable que haga asumir tal afirmación, por tanto, el elemento subordinación no se acreditó respecto de los trabajadores afectados. Asimismo, es pertinente indicar que el hecho de que las actividades realizadas por los locadores de servicios se encuentren vinculadas con el giro del negocio de la Inspeccionada no son prueba suficiente para sustentar la existencia del elemento subordinación, y, en consecuencia, del vínculo laboral, sobre todo porque no están acompañadas de otros medios probatorios.

Respecto al elemento subordinación, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el párrafo 13 de la Recomendación N° 198 señala que algunos indicios específicos que permiten determinar la existencia de una relación de trabajo es: “(…) el hecho de que el trabajo: se realiza según las instrucciones y bajo el control de otra persona (…)”. En consecuencia, es el empleador quien debe determinar la forma, lugar, tiempo, etc., en la que el trabajador efectuara su labor.

En el caso en autos, si bien el inspector de trabajo refiere que existió una relación de naturaleza laboral con los trabajadores en mención, al concurrir aparentemente los elementos esenciales del contrato de trabajo, en ninguna parte del acta de infracción desarrolla el razonamiento que motivaron su calificación, puesto que, los recibos por honorarios y las actividades realizadas relacionadas al giro del negocio, no son indicios suficientes para acreditar de manera fehaciente una relación de subordinación.

Se advierte que lo resuelto por el inspector comisionado, referido a la aplicación del principio de primacía de la realidad, para la verificación de un contrato de trabajo sujeto al Decreto Legislativo Nº 728, tras señalar que los trabajadores afectados prestaban servicios de forma personal, remunerada y subordinada, conforme lo expuesto precedentemente; no resulta adecuado y, se evidencia que no se encuentra, debidamente sustentado, basándose en documentación que no evidencia fehacientemente la existencia de una relación laboral entre los trabajadores afectados y la impugnante.

En consecuencia, para la aplicación del principio de primacía de la realidad no es suficiente señalar la existencia de una relación laboral, sino que el personal inspectivo debe agotar sus facultades, a efectos de determinar la existencia de los hechos constatados. En ese orden de ideas, se requiere la presencia de elementos fácticos, es decir, que ocurran en la realidad y que puedan ser corroborados objetivamente.

Por lo que, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el inspector designado no ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, motivo por el cual se evidencia que no ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. Por tanto, no se evidencia la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, determinándose la inexistencia del vínculo de naturaleza laboral entre los trabajadores afectados y el Sujeto inspeccionado.

Ahora bien, es pertinente precisar que es responsabilidad de la autoridad administrativa efectuar el análisis y sustentar si efectivamente la inspeccionada ha incurrido en infracción en materia de relaciones laborales, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta imputada al investigado.

Del mismo modo, es pertinente indicar que como esta Sala lo ha precisado anteriormente13, las Actas de Infracción no se encuentran exentas de fundamentar las razones por las cuales el inspector de trabajo, como resultado de la labor efectuada, identifica y propone potenciales infracciones en materia sociolaboral, seguridad y salud en el trabajo, entre otras. Así, el fundamento 17 de la sentencia emitida por el Tribunal

Asimismo, el principio de presunción de licitud, reconocido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG dispone que se debe de presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no se cuente con evidencia en contrario. En ese sentido, conforme lo señaló esta Sala a través del fundamento 6.20 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, “no es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”14.

En el presente caso, se evidencia que el personal inspectivo no ha motivado debidamente la existencia de una relación laboral entre los trabajadores afectados y la impugnante, sustento de la conducta infractora materia de imputación, puesto que, no desarrolla las razones mínimas que sustentan sus argumentos o bien bajo un análisis lógico-jurídico, en aras que el proceder de la Administración se ajuste al deber de motivar sus decisiones.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto. Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

La impugnante alega que no hay una fecha cierta que determine la relación laboral vulnerando su derecho de Defensa. Asimismo, el derecho al Debido Proceso que tiene por objeto averiguar la verdad real o material respecto al hecho conflictivo para confirmar su existencia o descartarla.

Sobre ello, es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación insuficiente, la cual se configura ya que el personal inspectivo si bien señala que los trabajadores afectados prestaban servicios de forma personal, remunerada y subordinada, al acreditarse aparentemente la concurrencia de los elementos esenciales de un vínculo laboral, en ninguna parte del acta de infracción desarrolla el razonamiento que motivaron su calificación, puesto que, los recibos por honorarios y las actividades realizadas relacionadas al giro del negocio, no son indicios suficientes para acreditar de manera fehaciente una relación de subordinación. En

Por su parte, se advierte de la Resolución de Intendencia N° 239-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de febrero de 2022, que la autoridad de segunda instancia tuvo conocimiento de tal afectación, en tanto el administrado invocó tal fundamento en su recurso de apelación, empero, lejos de corregir tal deficiencia, confirmó lo dispuesto por el inferior en grado.

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 05 de julio de 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 239- 2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de febrero de 2022; fueron emitidas sin analizar adecuadamente los argumentos planteados por el personal inspectivo para determinar la concurrencia de elementos que acreditaran fehacientemente la existencia de una relación laboral entre los trabajadores afectados y la impugnante, a efectos de determinar la responsabilidad de la impugnante, vulnerando así la debida motivación, como componente del debido procedimiento sancionador.

En consecuencia, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, no valoró adecuadamente los argumentos de la impugnante convalidando la motivación insuficiente detectada en el acta de infracción por parte del personal inspectivo, al no haberse acreditado en el expediente administrativo el vínculo de naturaleza laboral entre la impugnante y los trabajadores afectados, puesto que, no se ha probado la existencia de la subordinación.

En ese sentido, no se observa evidencia alguna de laboralidad en el expediente. Lo anterior generó la vulneración del debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 239- 2022-SUNAFIL/ILM, incurren en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación insuficiente. Por lo que corresponde amparar este extremo del recurso.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

La impugnante alega que se habría vulnerado su Derecho de Defensa porque no se le notificó correctamente en su domicilio. Al respecto, cabe precisar que obra, a folios 11

Como se puede observar, en dicha diligencia, se ha notificado el Acta de Infracción N° 4264-2018-SUNAFIL/ILM, anexa a la citada Imputación de Cargos. Que el acto de notificación se efectuó el 22 de octubre de 2020, a las 09:50 am, indicándose en el “Motivo de no acuse de recibo”, que en la primera visita el domicilio se encontraba “Cerrado”. Que, conforme obra a folios 11 del mismo expediente sancionador, obra la Constancia de 1° Visita, en la que se deja constancia que se “(…) visitará nuevamente en su domicilio en la fecha que se señala a continuación”, consignándose como nueva fecha el 23 de octubre de 2020. En el mismo folio obra la Constancia de 2° Visita, donde se indica que, siendo las 04:00 pm del día 23 de octubre de 2020, constituido en el domicilio del administrado ubicado en CAR.CENTRAL NRO. 1315 URB. KM 3.0 LIMA - LIMA - SANTA ANITA, se constató la no posibilidad de entregar personalmente los documentos, por lo que se consignó “El domicilio se encontraba cerrado”, procediendo a notificar bajo puerta, dejándose la constancia correspondiente.

Como se puede apreciar en la Cédula de Notificación, el notificador encargado de la diligencia ha procedido a establecer las referencias y/o características del domicilio, habiéndose consignado el tipo y color de puerta y color de fachada, habiéndose firmado e indicado el número de documento de identidad de la persona que llevó adelante dichas notificaciones.

Respecto a los cuestionamientos efectuados al acto de notificación, debe señalarse, tal como lo ha establecido la resolución venida en grado, que dicha diligencia se efectuó en el domicilio que obra en el procedimiento inspectivo. Al respecto, se tiene que, conforme el numeral 1 del artículo 4 de la Ley General de Inspección del Trabajo, se ha realizado las actuaciones inspectivas, efectuadas en el marco de la Orden de Inspección N°17978-2018- SUNAFIL/ILM, que establece, que el ámbito de actuación de la inspección del trabajo es, entre otros: “1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada. (…)”

Aunado a ello, se verifica de la búsqueda realizada en “Consulta RUC” de la página web de la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria – Sunat, la empresa recurrente continúa conservando el domicilio como se puede apreciar incluso en la consulta efectuada a la fecha de elaboración de la presente resolución, conforme al detalle siguiente:

Respecto al procedimiento de notificación, la resolución venida en grado establece que la misma se ha efectuado siguiendo el procedimiento regulado en el numeral 21.5 del artículo 25 del TUO de la LPAG, estableciendo que al no encontrarse al administrado o persona en el domicilio señalado en el procedimiento, el notificador procedió a dejar constancia de ello en el acta correspondiente, indicando la fecha de la nueva notificación, en cuya fecha, en caso tampoco se pudiera efectuar la notificación, se procederá a dejar bajo puerta, dejándose constancia de dicha diligencia en la constancia correspondiente, la cual se incorpora al expediente administrativo, como se puede constatar a folios 11 y 12 del expediente sancionador.

Sin embargo, el sujeto inspeccionado, pese a que los cuestionamientos hasta ahora resueltos en la presente resolución, se encuentran también evaluados en la resolución venida en grado, reitera los mismos argumentos. Sin embargo, más allá de las alegaciones efectuadas, no se aprecia que, en el presente procedimiento, el sujeto inspeccionado haya presentado documentación alguna que permita corroborar que, en las fechas en las que indica, el local comercial donde fue notificada la imputación de cargos, estuvo desocupado o no se encontraba realizando en él actividad comercial alguna.

Como se ha indicado por la resolución venida en grado, no es solo que se puede apreciar, del expediente inspectivo, que el inspector actuante desarrolló las actuaciones del presente procedimiento en dicho local, sino que, incluso a la fecha de emisión de la presente resolución, la dirección CAR.CENTRAL NRO. 1315 URB. KM 3.0 LIMA - LIMA - SANTA ANITA sigue figurando como domicilio fiscal de la impugnante en la web de la Sunat. Por tanto, al no haberse aportado elementos que determinen el que la notificación adolezca de algún vicio que haga cuestionar el procedimiento llevado a cabo, corresponde desestimar dichos alegatos.

Por otro lado, el sujeto inspeccionado refiere que la administración, al momento de notificar la imputación de cargos que dio inicio al procedimiento sancionador, no consideró la notificación vía casilla electrónica

Al respecto, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, publicado el 14 de enero de 2020, aprueba la norma que determina el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL. Por su parte, mediante artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano, en fecha 8 de marzo de 2020, se aprueba el Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación

Asimismo, mediante Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, de fecha 27 de mayo de 2021, publicado el 29 de mayo de 2021, en su artículo 1 establece:

La misma resolución en su artículo 2 prescribe: “Modifíquese el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, el cual queda redactado en los términos siguientes:”

En ese entendido, de la citada resolución se evidencia que la notificación de los requerimientos de información resultaba obligatoria a partir del 31 de diciembre de 2020. Por lo tanto, este Tribunal ratifica el pronunciamiento efectuado por las instancias de mérito, en tanto que, respecto a las alegaciones efectuadas por la recurrente, no resulta atendible que, para la fecha de la notificación de la Imputación de cargos, es decir, al 23 de octubre de 2020, no era posible aplicar dicha notificación al no encontrarse dentro del cronograma publicado en el Diario Oficial el peruano en la Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL.

Finalmente, debe reiterarse en este punto que no obra, ni en el expediente sancionador ni en el expediente inspectivo, elemento alguno que permita sustentar los alegatos del sujeto inspeccionado, en cuanto a la existencia, a la fecha de la notificación de la imputación de cargos, de alguna situación fáctica que pudiera dejar entrever la existencia de alguna razón atendible para suponer que la empresa estuvo imposibilitada de tomar conocimiento de los hechos imputados, vulnerándose con ello su derecho a la defensa y el debido procedimiento. Por otro lado, tampoco se prevé, de la documentación obrante en el presente caso, una actuación reprochable por parte del notificador, en tanto que este ha dejado constancia de las diligencias efectuadas, suscribiendo los documentos y estableciendo las circunstancias por las cuales procedió a la notificación bajo puerta. Tampoco se aprecia, como se ha indicado, que la administración haya incurrido en causal de invalidez al efectuar la notificación en el domicilio del inspeccionado y tampoco, como se ha analizado, por no aplicar la notificación por casilla electrónica para la imputación de cargos.

De todo lo antes descrito, se puede apreciar que al sujeto inspeccionado se le ha otorgado, tanto en primera como en segunda instancia, la posibilidad de cuestionar las resoluciones emitidas y otros, no configurándose por tanto una vulneración a su derecho a la defensa y, con ello, al debido procedimiento, debiendo desestimarse dichos alegatos.

No obstante, al haberse detectado que el personal inspectivo incurrió en vicios de motivación en el acta de infracción, puesto que, los argumentos consignados en el mismo y en la Resolución de Sub Intendencia respecto a la existencia de los elementos de la relación laboral resultan insuficientes, conforme se ha desarrollado precedentemente, todo ello, conlleva a que la notificación de dichos actos, es decir, tanto de la imputación

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece que:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 6 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector(a) de trabajo – que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En el presente caso, obra en autos que, el 16 de noviembre de 2018, se le requirió a la impugnante acreditar lo siguiente:

En el caso de autos, se advierte que en la parte resolutiva de la medida de requerimiento se precisa que se debe “Acreditar la inscripción en planillas de pago o de planillas electrónicas del personal detallado en el Cuadro N° 01 y acreditar la inscripción de la seguridad social en salud del personal detallado en el Cuadro N° 01”, es decir, no se indica expresamente desde cuando esta acreditación debía ser cumplida por la impugnante.

No obstante, en el numeral 4 de la medida dictada, se indica lo siguiente:

En consecuencia, el personal inspectivo detecto que la impugnante no había cumplido con sus obligaciones laborales con relación al registro en la planilla electrónica de los trabajadores afectados desde su fecha de ingreso. En ese sentido, la medida de requerimiento si cumple con los estándares establecidos por el Tribunal, pues si bien no se indica expresamente desde cuando correspondía inscribir en la planilla electrónica a los trabajadores comprendidos en la investigación, esto debió efectuarse conforme a lo dispuesto por el principio de primacía de la realidad y el deber de colaboración, es decir, desde la fecha en que esto sea concordante con la veracidad de los hechos comprobados por el inspector comisionado.

Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por la comisionada. Sin embargo, la comisionada ha dejado constancia de dicho incumplimiento, conforme se desprende del numeral 4.10 de los hechos constatados del acta de infracción. 6.76. En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad15, y luego de la valoración, por parte de los inspectores comisionados y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento íntegro de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento.

Sin perjuicio de ello, al haberse detectado que el inspector comisionado ha incurrido en vicios de motivación en el acta de infracción, debido a que, los argumentos consignados en el mismo y en la Resolución de Sub Intendencia sobre la existencia de los elementos de la relación laboral resultan insuficientes, lo que conlleva a que las obligaciones en materia de relaciones laborales y seguridad social contenidas en la medida de requerimiento, también se encuentren afectados por el efecto nulificante de la misma.

Ahora bien, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Es menester indicar que tal sanción tipificada responde a la necesidad de proteger un interés público determinante para el correcto funcionamiento del Sistema de Inspección del Trabajo, como es el citado deber jurídico de colaboración con la fiscalización laboral.

Cabe indicar que la naturaleza jurídica de las infracciones tipificadas en los artículos 45, 46 y 47 del RLGIT, en tanto que refieren a infracciones a la labor inspectiva que tienen el carácter de infracciones principales, respecto de su propio ámbito de protección (la afirmación del deber de colaboración como un deber exigible a partir del desincentivo que supone la pena de multa) y no como mecanismos accesorios que dependan de la comprobación de infracciones sustantivas.

A mayor abundamiento, el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, en su artículo 5°, numeral 5.5., refiere que los inspectores de trabajo están investidos de autoridad suficiente para iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción a la labor inspectiva. Esto da noticia de que no se ha previsto una naturaleza de accesoriedad condicionante entre las segundas respecto de las primeras.

De igual manera, la lectura del artículo 22 del RLGIT da lugar a entender que los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas respecto de las

Ahora bien, es importante mencionar que dicho accionar no atenta contra lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, puesto que, el efecto nulificante del vicio detectado versa sobre aspectos materiales y no con relación a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo, conforme lo dispone el referido Acuerdo Plenario.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.