| Resolución N° | 0808-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 088-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CAJAMARCA |
| Impugnante | Autoplan Empresa Administradora de Fondos Colectivos S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 061-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Cajamarca |
| Fecha | 10 de julio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A, en contra la Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 09 de junio de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 088-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A, y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20250709LGN- HR: 13982-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 134-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 75-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada, mediante requerimientos de información de fecha 24 de febrero y 06 de marzo de 2023, y por proporcionar la información solicitada mediante visita inspectiva de fecha 15 de marzo de 2023. Infracciones identificadas en mérito a las actuaciones inspectivas realizadas en la orden de inspección aperturada como consecuencia de la denuncia presentada.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: No goce de vacaciones); Certificado de trabajo (Submateria: Incluye todas); Bonificación no remunerativa (Submateria: Incluye todas; Remuneraciones (Submateria: Gratificaciones). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 88-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, de fecha 05 de abril de 2023, notificada a la impugnante el 10 de abril de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 116-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE- CAJ/SISA, de fecha 15 de mayo de 20232, multó a la impugnante por la suma de S/ 39,055.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no adjuntar los contratos y las boletas de remuneraciones, requeridas mediante requerimiento de información notificado el día 24 de febrero de 2023, a través de casilla electrónica.; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/13, 018.50. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no adjuntar los contratos y las boletas de remuneraciones, requeridas mediante requerimiento de información notificado el día 06 de marzo de 2023, a través de casilla electrónica; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/13, 018.50. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no exhibir las boletas de pago y contratos de trabajo, durante la visita de inspección de fecha 15 de marzo de 2023; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/13, 018.50. 1.4 Con fecha 31 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Habría existido vulneración del debido proceso administrativo y la motivación adecuada en relación con la imputación de conducta a la representada, siendo que hubo retraso en la función inspectiva debido a requerimientos de información emitidos en diferentes fechas, los cuales solicitaban la misma documentación. ii. La Autoridad Administrativa establece el criterio de que los requerimientos reiterados sin obtener respuesta representan una práctica irrazonable y con fines punitivos; así, se ha cometido un exceso de punición, ya que existían otras acciones posibles para asegurar la investigación. iii. La resolución impugnada aplicó multas consecutivas sin fundamentos razonables, lo cual constituye un accionar desproporcionado e ilegal, vulnerando el debido proceso y la motivación adecuada al emitir requerimientos reiterados sin
2 Notificada el 17 de mayo de 2023 a la impugnante.
justificación, imponer multas sin proporcionalidad y exceder los límites legales establecidos.
Mediante Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 09 de junio de 20233, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El inspector comisionado solicitó a la inspeccionada información relativa a las materias objeto de inspección, precisándose que el incumplimiento de lo requerido constituía una infracción a la labor inspectiva; no obstante, el sujeto inspeccionado no cumplió con su obligación de brindar la información y documentación íntegra sobre 24 de febrero y 06 de marzo de 2023, dentro del plazo otorgado en el mismo. ii. El inspector comisionado desplegó otras acciones para asegurar la investigación, adicional a los requerimientos de información notificadas en la casilla electrónica, esto es la visita realizada con fecha 15 de marzo de 2023, que el inspector comisionado realizó al lugar de trabajo de la empresa con el propósito de solicitar a exhibición de los documentos laborales pertinentes. Sin embargo, durante la inspección, se informó al inspector que en ese establecimiento no disponían de la información laboral o tributaria de la empresa, ya que dicha documentación se encontraba en el domicilio principal de la empresa en la ciudad de Lima. Este argumento no justifica la falta de colaboración por parte del sujeto inspeccionado, así según lo establecido en el artículo 4 del Decreto Supremo 001-98-TR1, cada centro de trabajo debe contar con una copia de las boletas de pago. iii. La inspeccionada ha sido sancionada por obstaculizar la labor inspectiva en distintas fechas, lo cual ha incidido en el desarrollo de las actuaciones inspectivas frustrando la verificación integra de las materias contenidas en la Orden de Inspección N° 093-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ. iv. Con relación a la supuesta vulneración de diversos derechos o principios invocados por la inspeccionada, se tiene que la misma no señala de qué forma cada hecho constatado por la autoridad administrativa han vulnerado dichos principios, sino únicamente los enumera y define sin especificar lo alegado, por lo que en atención a los numerales precedentes se ha establecido la validez y el normal desarrollo de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador, en consecuencia la resolución venida en grado de apelación, tampoco ha vulnerado algún derecho o principio alegado por la inspeccionada, toda vez que, el acta de infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46° de la LGIT , concordante con el artículo 54° del RLGIT.
3 Notificada a la impugnante en fecha 19 de junio de 2023. 1.6 Con fecha 10 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 061- 2023-SUNAFIL/IRE-CAJ.
La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°627- 2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 13 de julio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante,
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 39, 055.50, por la comisión de tres (03) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 20 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 10 de julio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes argumentos:
i. Alegan que la resolución materia del recurso es nula, por afectarse el derecho de motivación adecuada, así como los principios previstos en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, como son, razonabilidad y legalidad, aplicables supletoriamente al presente procedimiento conforme a los fundamentos de hecho y de derecho. ii. Sostienen que, en los tres requerimientos, se solicitó que se adjunte la misma información, esto es: el contrato de trabajo y boletas de pago de una trabajadora.
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
iii. Refieren que de acuerdo a la Resolución N° 744-2022, la Primera Sala ha establecido el criterio que, cuando se trata de requerimientos de la misma naturaleza no resulta razonable la expedición de requerimientos reiterados en la medida que, los inspectores pueden desplegar otras acciones para asegurar la investigación, resultando esta práctica, de requerimientos reiterados, un acto irrazonable que solo sería con fines de punición, criterio que no ha sido valorado por las instancias inferiores. iv. Manifiestan que hay un exceso de punición, por requerimientos reiterados, cuando el inspector tiene la capacidad de poder desplegar determinadas acciones para cumplir con la finalidad de la investigación y una de ellas, como ya han indicado, es verificar en la planilla electrónica la información que contiene las boletas de pago y el contrato de trabajo. v. Alegan que la Autoridad Administrativa, sin ningún fundamento, aplica tres multas consecutivas por las mismas circunstancias, en distintas fechas, sin fundamentar ni establecer un criterio razonable del porque se aplica este tipo de sanciones, cuya finalidad, al fin y al cabo, es el incremento de la punición, lo que resulta un accionar desproporcionado.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento, y a su derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho. 6.3 En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos. 6.6 Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG. 6.7 En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 146-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, como la Resolución de Intendencia Nº 061-203-SUNAFIL/IRE-CAJ, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. 6.8 Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto. 6.9 Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
Por lo tanto, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre los requerimientos de información
Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)”10 (énfasis añadido).
El numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el artículo 12 del RLGIT. (énfasis añadido).
De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Numeral 1.8. 6.15 Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT11 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad12. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”13.
11 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 12 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras” 13 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia14.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- Del documento denominado “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 24 de febrero de 2023, notificado mediante casilla electrónica, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación:
Figura N°01
- Asimismo, conforme se verifica del numeral 4.2 del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia que la impugnante remitió la información solicitada parcialmente. Motivo por el cual, reitera 06 de marzo de 2023, el requerimiento de información notificado mediante casilla electrónica. Sin embargo, fue incumplido por la impugnante conforme consta en el numeral 4.4 del Acta de Infracción. - En ese sentido, el 15 de marzo de 2023 el inspector realiza una visita inspectiva en el centro de trabajo de la empresa, con la finalidad de solicitar la exhibición de los documentos laborales; sin embargo, la información solicitada no fue otorgada por parte de la impugnante, como dejo sentado el inspector en la constancia de actuaciones inspectivas:
14 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
Figura N°02
- Además, el inspector deja constancia en el numeral 4.13 del Acta de Infracción que los incumplimientos de los requerimientos de información han impedido verificar el cumplimiento de las materias consignadas en la orden de inspección.
Así también, el artículo 16 de la Ley N° 28806 establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, el cual no ha sido desvirtuado por la impugnante. Se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse. Por tales razones, se deben desestimar los argumentos expuestos en este extremo.
Del mismo modo, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la línea de procurar la más estricta aplicación del principio de tipicidad, emitió el primer precedente sobre la materia, establecido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que en su fundamento 15 determina lo siguiente:
“De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.215 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT”.
15 Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo, Ley N° 28806, aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006 TR Artículo 45.- Infracciones graves a la labor inspectiva Son infracciones graves, los siguientes incumplimientos: (…) 45.2 Las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves. (…)”
Además, en el presente caso es pertinente señalar que el Tribunal de Fiscalización laboral, mediante Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL publicada el 24 de setiembre de 2023, en su fundamento 28 indica lo siguiente:
“Cabe señalar que el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fin de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades.” (Énfasis añadido)
En el caso en particular, se advierte que las actuaciones inspectivas estaban orientadas a verificar las materias: “Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Submateria: No goce de vacaciones); Certificado de trabajo (Submateria: Incluye todas); Bonificación no remunerativa (Submateria: Incluye todas; Remuneraciones (Submateria: Gratificaciones”; en mérito a ello el inspector comisionado notificó los requerimientos de información vía casilla electrónica el 24 de febrero y 06 de marzo de 2023, así como también realizó una visita inspectiva el 15 de marzo de 2023, para que la impugnante cumpla con proporcionar la información y/o documentación solicitada. Sin embargo, la impugnante no atendió los requerimientos de información conforme a lo solicitado por el personal inspectivo, incurriendo en infracciones a la labor inspectiva, incumpliendo con su deber de colaboración a la labor inspectiva.
Entonces, tomando en cuenta que, durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, deben prestar la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de sus funciones, y siendo el requerimiento de información a través de medio electrónico una actuación inspectiva, la impugnante se encontraba en la obligación legal de proporcionar a la Inspección del Trabajo los datos, antecedentes o información con relevancia en las actuaciones inspectivas en la oportunidad y en cumplimiento pleno de lo requerido.
Asimismo, es pertinente hacer referencia a la Resolución de Sala Plena N° 008-2023 SUNAFIL/TFL, publicada el 09 de mayo de 2023, que constituye precedente vinculante, por medio de la cual se determinó:
“(…) 9. En la misma medida, cuando el inspeccionado no cumpla con la entrega de la información requerida dentro del plazo señalado por el inspector, se sujeta a la calificación del propio inspector actuante, quien podrá o no considerar la documentación remitida en función de la programación de las actuaciones inspectivas que tenga a cargo. En tal supuesto, debe atenderse a que el retraso en la entrega puede producir el efecto de la subsanación o puede imposibilitar la revisión integral de lo solicitado, por lo que se atenderá a la descripción del inspector de trabajo para establecer si tal supuesto constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT. (…) 11. Por ello, cuando los inspeccionados conocen de antemano el plazo otorgado para las actuaciones inspectivas (por ejemplo, por la notificación de la extensión del plazo de las actuaciones inspectivas), la entrega de la documentación solicitada durante el último día de etapa fiscalizadora y que por el volumen o complejidad de la misma no le permite a la autoridad fiscalizadora el analizar y adoptar decisiones en base a dicho contenido, colisionando con el principio de buena fe al frustrar la inspección del trabajo. 12. Finalmente, toda remisión de la información solicitada por los inspectores actuantes, en momentos posteriores al cierre de la orden de inspección constituye un supuesto de aplicación del artículo 46.3 del RLGIT.” 6.27 Así, conforme se advierte de autos, la impugnante no cumplió con presentar la documentación requerida por la comisionada, en el plazo que le fue otorgada en dicha oportunidad.
Cabe señalar que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable16, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En consecuencia, esta Sala concluye que, la impugnante resulta ser responsable administrativamente por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, toda vez que se negó a dar cumplimiento a los requerimientos de información antes referidos.
Además, se advierte que, las resoluciones invocadas por la impugnante, respecto a pronunciamientos previos de este Tribunal, no son precedentes de observancia obligatoria, constituyendo pronunciamientos emitidos dada la particularidad de cada caso, debiéndose entender para dicho efecto, el análisis particular efectuado en la presente resolución. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.
Asimismo, la conducta de la inspeccionada ha ocasionado una afectación a la labor inspectiva, al impedir el cauce continuo de las actuaciones inspectivas de investigación. Es necesario dejar en claro que, los documentos que contiene los requerimientos de información que fueron notificados a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos.
Por lo expuesto, no corresponde acoger el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.
16 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipo legal y calificación Labor inspectiva No adjuntar los contratos y las boletas de remuneraciones, requeridas mediante requerimiento de información notificado el día 24 de febrero de 2023 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva No adjuntar los contratos y las boletas de remuneraciones, requeridas mediante requerimiento de información notificado el día 06 de marzo de 2023 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE Labor inspectiva No exhibir las boletas de pago y contratos de trabajo, durante la visita de inspección de fecha 15 de marzo de 2023 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A, en contra la Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 09 de junio de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 088-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 061-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a AUTOPLAN EMPRESA ADMINISTRADORA DE FONDOS COLECTIVOS S.A, y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20250709LGN- HR: 13982-2023
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