Asociación de Productores Sostenibles & Servicios Múltiples de Café… — Res. 405-2023

Mediante Orden de Inspección N° 754-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 447-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la

Que, mediante Imputación de Cargos N° 559-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 30 de diciembre de 2021, notificada el 19 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 04 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 111-2022-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIRE, de fecha 04 de marzo de 2022, notificada el 04 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 13,644.40, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 111-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 074-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 29 de abril de 20222, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 074-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 374-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 20 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES SOSTENIBLES & SERVICIOS MULTIPLES DE CAFÉ Y CACAO - APROSEM CAFÉ & CACAO presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 074-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 13,644.40 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 04 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la ASOCIACIÓN DE PRODUCTORES SOSTENIBLES & SERVICIOS MULTIPLES DE CAFÉ Y CACAO - APROSEM CAFÉ & CACAO.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala sólo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende una (01) infracción GRAVE, así como una infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis sólo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas, ya se ha agotado la vía administrativa.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de SST, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento9, de fecha 20 de julio de 2021, por medio de la cual se requirió a la impugnante, acreditar el levantamiento de las observaciones respecto a: “i) Plan para la vigilancia, prevención y control de la COVID-19 en el trabajo; ii) Condiciones de seguridad; iii) Avisos y señales de seguridad; iv) Matriz de Identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles”, ha tenido como plazo máximo el de cinco (05) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “falta grave”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de SST, calificado por el RLGIT como “falta grave”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Asimismo, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Sobre lo expuesto, se indica que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanable11, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo que, su incumplimiento en el plazo otorgado, permite evidenciar su configuración.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a la infracción que es materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracción grave en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado12. Asimismo, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, en tal sentido la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida. Por lo que, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a la misma.

En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad13, y luego de la valoración de los hechos y medios probatorios aportados, no se evidencia el cumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el incumplimiento íntegro de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento. Por tanto, se advierte que se ha efectuado una correcta tipificación de la infracción imputada, no correspondiendo acoger el extremo del recurso de revisión, referente a que la infracción debió ser tipificada como leve.

Respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a que la presentación de los documentos, en atención a la medida inspectiva de requerimiento, deben ser considerados como una subsanación imperfecta y levantamiento parcial no perfecto, implicando el cambio de la calificación de la infracción, debemos señalar que, conforme se advierte del 4.13 de los hechos constatados en el acta de infracción, la impugnante “no cumplió con acreditar haber identificado y clasificado las tareas relacionadas a cada puesto de trabajo como rutinarias, no rutinarias o situaciones de emergencia, requisito mínimo señalado en la normativa vigente; así como no ha identificado la existencia del virus SARS-Cov-2 como factor biológico que ocasiona el riesgo de infección por COVID-19”. Asimismo, conforme se advierte del numeral 28 de la resolución de sanción, con fecha 22 de enero de 2022, la impugnante, cumplió con presentar la matriz IPER cumpliendo con los extremos solicitados, motivo por el cual dicha instancia procedió a la reducción de la multa al 30% por la infracción grave imputada.

En ese entendido, corresponde señalar que, en atención a la medida inspectiva de requerimiento, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a todos los extremos de la misma, por lo que su cumplimiento parcial, no implica el cumplimiento de dicho requerimiento. Así, contrario a lo alegado por la impugnante, no se puede considerar que dio cumplimiento a la medida de requerimiento, y sumado a su carácter insubsanable, se advierte la configuración de la infracción a la labor inspectiva imputada, no correspondiendo acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Respecto a la inaplicación del artículo 38 y del inciso a) del artículo 31 de la LGIT, debemos señalar que dichos extremos ya fueron absueltos por la instancia de

La impugnante alega que no se ha motivado la resolución impugnada, pues no se ha considerado las normas de graduación de las sanciones. Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

Por su parte, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos 1 a 7 desarrollan los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, referente a la subsanación de las infracciones en materia de SST; asimismo, en sus fundamentos 8 y siguientes se establece las razones por las cuales la infracción a la labor inspectiva es insubsanable, así como el extremo referente a la razonabilidad y proporcionalidad de las infracciones. En tal sentido, se advierte que, en la resolución impugnada, se ha absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio ni al deber de motivación. En tal sentido, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Asimismo, respecto al extremo alegado, sobre que la imposición de las multas le afectan económicamente, debemos señalar que lo alegado no implica una situación eximente de responsabilidad a la impugnante de los incumplimientos imputados, más aún que, pese a haberse requerido la subsanación de las infracciones, mediante medida inspectiva de requerimiento, no cumplió con la subsanación integra de las mismas. Por lo que, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.