APM Terminals Callao Sociedad Anónima — Res. 979-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Verificación de hechos (Sub materia: Otros). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no colaborar con la autoridad inspectiva al no remitir y presentar la documentación solicitada por casilla electrónica SIIT en la fecha de vencimiento del plazo 31 de agosto de 2021, necesaria para verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

i. Refieren que, las notificaciones de los requerimientos de información enviados por SUNAFIL no tuvieron la alerta previa requerida y esperada, por lo cual, no tuvieron acceso oportuno a su contenido, por causas imputables a SUNAFIL. En ese sentido, señalan que no ha existido una negativa o una obstrucción a la labor inspectiva por parte del sujeto inspeccionado, lo que ha sucedido es que, SUNAFIL ha incumplido la ley al momento de efectuar la notificación correspondiente, en claro incumplimiento al principio de legalidad, motivo por el cual, la multa debe ser dejada sin efecto. Al respecto, señalan que, por las resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral, se viene aplicando este criterio para garantizar el cumplimiento de la legislación vigente. ii. Señalan que cumplieron con presentar ambos requerimientos de información solicitados, motivo por el cual, no se configura la negativa de colaboración sobre la cual se tipifican los hechos. Asimismo, manifiestan que no hay afectación a los trabajadores; entonces, la resolución de multa incurre en un grave error al afirmar que habrían incurrido en una infracción laboral inspectiva, siendo así, la misma no es una infracción muy grave, sino grave, motivo por el cual, la multa, en el peor de los casos, deberá reducirse. iii. Finalmente, señalan que resulta desproporcionado e ilegal proponer una multa ascendente a S/ 184,932.00, por un supuesto incumplimiento a la labor inspectiva. En tal sentido, refieren que, el artículo 48-B.1 inciso II del RLGIT, señala que para que la autoridad inspectiva pueda considerar una afectación a todos los trabajadores como erróneamente se ha realizado en la resolución de multa, se debe acreditar una

afectación a los derechos colectivos, lo cual no se ha imputado en el presente procedimiento.

i. Que, tanto el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, como la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, sobre la implementación a nivel nacional del sistema informático de notificación electrónica de la SUNAFIL, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. De forma que, dichas normas son de público conocimiento y obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación, en aplicación de lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú, por eso, era de responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas. ii. En ese sentido, señalar al administrado, sobre las alertas de notificaciones a la casilla electrónica, que éstas se envían de manera automática cuando se notifica un documento, pero para que reciba las alertas el empleador debe tener por lo menos un correo registrado en su casilla electrónica, por lo que, es obligatorio su ingreso a la casilla electrónica; razón por la cual precisa que las alertas de notificación llegan a los correos desde que se registró el correo en su casilla electrónica. iii. Sin perjuicio a ello, se procedió a recabar información, a través del Sistema de Casilla Electrónica – búsqueda de notificaciones y alertas de la SUNAFIL, visualizándose que registraron cuatro correos electrónicos antes de la notificación del requerimiento de información realizado el 24 de agosto de 2021. No obstante, señala que, las alertas no otorgan validez a la notificación, dado que el citado decreto no lo señala de forma expresa como una obligatoriedad. iv. Pretender que la conducta infractora en análisis sea calificada y adecuada a una infracción grave, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, sosteniendo el pedido en el precedente vinculante emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, no resulta atendible, puesto que, el comportamiento del inspeccionado no solo retrasó las investigaciones sino también las frustró, ello, a través de una negativa de información y documentación necesaria para verificar el cumplimiento de la materia objeto de inspección (verificación de hechos), en atención a la denuncia presentada por la FEDERESI; por tanto, en el presente caso la tipificación corresponde al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. v. Respecto a la multa, señala que, la multa se encuentra establecida en el incumplimiento de la normativa legal vigente, determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción, respetándose a su vez el principio de razonabilidad y proporcionalidad, puesto que el inferior en grado

2 Notificada a la impugnante el 25 de julio de 2022. Véase folio 94 del expediente sancionador.

realizó el cálculo de la multa a imponer basado en el artículo 38 de la LGIT y el artículo 48 del RLGIT.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Apm Terminals Callao Sociedad Anonima

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 16 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

i. Alegan que se señala erróneamente que, sí cumplieron con el envío de alertas, no obstante, no acreditan haber enviado las mismas a los correos señalados por APM TERMINALS CALLAO. ii. En esa línea, precisan que, de la captura enviada, no se puede evidenciar que dichas alertas hayan sido enviadas efectivamente a los correos señalados; toda vez que, ahí simplemente se señalan requerimientos de información, sin que se identifiquen cuáles, y no se señalan las alertas ni a que correos electrónicos fueron enviados, ni mucho menos su contenido. iii. Por lo cual, reiteran que los requerimientos de información no tuvieron la alerta previa requerida y esperada, por lo cual, no tuvieron acceso oportuno a su contenido, por causas imputables a SUNAFIL. En tal sentido, refieren que no ha existido una negativa u obstrucción por parte del sujeto inspeccionado; por el contrario, lo que

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

ha ocurrido es que SUNAFIL ha incumplido la ley al momento de efectuar la notificación correspondiente, en claro incumplimiento al principio de legalidad, motivo por el cual, la multa debe ser dejada sin efecto, por haberse transgredido el principio de predictibilidad, tipicidad, verdad material y buena fe procedimental. iv. Al respecto, señalan que, el Tribunal de Fiscalización Laboral, se ha pronunciado nuevamente de manera contundente mediante la Resolución N° 017-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Por tanto, reiteran que la multa por no cumplir con el requerimiento oportunamente debe ser dejada sin efecto, toda vez que no tuvieron conocimiento oportuno del mismo, afectándose su derecho a la defensa y debido procedimiento. v. Alegan que, de acuerdo al principio de legalidad que la infracción, no ha existido negativa por parte del sujeto inspeccionado a brindarle al inspector la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones, toda vez que han cumplido con presentar la documentación solicitada por el inspector y demás, han cumplido con señalar cuál es la información con la cual no contaban al momento de ser requeridos por el inspector. vi. Cuestionan que la Intendencia considera que existe negativa cuando SUNAFIL ha reconocido que, sí cumplieron con enviar la información solicitada y se podía continuar con la inspección, pero prefirieron multar por una infracción muy grave. vii. Que, en mérito al principio de objetividad, en razón del cual toda actuación de la inspección del trabajo se realiza sobre la base de una debida e imparcial evaluación de los hechos y fundamentos de derecho, evitando apreciaciones subjetivas; la Intendencia no puede interpretar subjetivamente que la negativa ha ocurrido, ya que no existen hechos o indicios que demuestren dicha afirmación. viii. Refieren que se ha vulnerado el principio de tipicidad, en tanto no se puede afirmar que han violado el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, debido a que no se negaron a enviar la documentación solicitada ni tampoco se negaron a colaborar con el inspector, si claramente no contaba con la data solicitada, y el no contar con la información puntualmente requerida para la evaluación no puede configurar lo contrario, siendo que como han señalado, no incurrieron en infracción en materia sociolaboral alguna. ix. Invocan la Resolución N° 012-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, en razón de considerar la aplicación del principio de razonabilidad. x. Señalan que resulta desproporcionado la cuantificación de la multa, por una información que sí remitieron y que no impedía la continuidad de la inspección; SUNAFIL aplica un criterio que no tiene sustento legal, es decir, presumir que el supuesto incumplimiento afecta a 835 trabajadores sin señalar por qué considera que la afectación es a dicha cantidad de trabajadores. En tal sentido, refieren que, el artículo 48-B.1 inciso II del RLGIT, señala que para que la autoridad inspectiva pueda considerar una afectación al supuesto total de miembros del sindicato como erróneamente se ha realizado en la resolución de multa, se debe acreditar una

afectación a los derechos colectivos, lo cual no se ha imputado en el presente procedimiento. xi. Alegan que, la resolución materia de revisión incurre en graves errores al afirmar que habrían incurrido en un supuesto incumplimiento de obligaciones a la labor inspectiva referidas a una supuesta negativa a colaborar con el inspector, sin precisar en absoluto cómo se configuró dicha negativa, tipificando la norma de manera equivocada y sin acreditar los hechos materia de sanción. Asimismo, no ha cumplido con analizar los argumentos en el recurso de apelación, limitándose a analizar parcialmente los argumentos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción a la labor inspectiva 6.1 Sobre el particular, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas socio labórales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.

9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

“En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) d) Requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica: la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, regula mediante resolución de superintendencia los mecanismos de implementación correspondientes.”

Sobre la notificación por casilla electrónica

10 LGIT, Artículo 9.- Colaboración con los Supervisores-Inspectores, Inspectores de Trabajo e Inspectores Auxiliares “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. 11 LGIT, Artículo 16.- Actas de Infracción “(…) Los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados. (…).” 12 LGIT, Artículo 47.- Carácter de las Actas de Infracción “Los hechos constatados por los servidores de la Inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables, en defensa de sus respectivos derechos e intereses.”

“Para efectos de lo dispuesto en el presente decreto supremo se consideran las definiciones siguientes: 5.1 Casilla electrónica: es el buzón electrónico asignado al usuario, creado en el Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), cuyo propósito es el trámite seguro y confiable de las notificaciones en el marco de los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La casilla electrónica se constituye en un domicilio digital obligatorio”.

“La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.

a) Revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifique. b) Mantener operativo su correo electrónico y/o servicio de mensajería, a efectos de recibir las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica. c) Mantener la confidencialidad y adoptar las medidas de seguridad en el uso del nombre de usuario y la clave de acceso a la casilla electrónica que se le asigne.

13 Conforme se corrobora en la carpeta de Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, del 1 de agosto de 2020, se encuentra publicada la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL.

“20.4. La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. En ese caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 25”.

“Artículo 11.- Validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica 11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. 11.2 La notificación surte efecto el día que conste haber sido recibido en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida. 11.3 El cómputo de los plazos expresados en días se inicia el día hábil siguiente de aquel en que la notificación vía casilla electrónica surte efectos, salvo que en el acto administrativo notificado se señale una fecha distinta.

Artículo 12.- Imposibilidad de uso de la notificación vía casilla electrónica

aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, de acuerdo al orden de prelación previsto en dicho artículo”.

Sobre el presente caso concreto

Figura 01:

infracción antes señalada, al haberse impedido la realización de las actuaciones inspectivas generadas con la Orden de Inspección N° 1883-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.

Figura 02: Registro de contacto

Figura 03:

Acceso a casilla electrónica

14 TUO de la LPAG, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas”.

de actuación, sea a través de comparecencias, visitas inspectivas o a través de la consulta con otras entidades del Estado. Entonces, al no agotarse otras modalidades de actuación inspectiva, se evaluará caso por caso, el actuar del inspector en el despliegue de sus funciones al momento de determinar la responsabilidad del administrado, así como la razonabilidad y proporcionalidad de la imposición de las multas impuestas.

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a

fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Sobre el principio de razonabilidad y proporcionalidad

“Las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las

sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor inspectiva No colaborar con la autoridad inspectiva al no remitir y presentar la documentación solicitada por casilla electrónica SIIT en la fecha de vencimiento del plazo 31 de agosto de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

15 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG.

o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por APM TERMINALS CALLAO SOCIEDAD ANONIMA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 139- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 21 de julio de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 502-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a APM TERMINALS CALLAO SOCIEDAD ANONIMA, y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Con el debido respeto de la opinión de mis colegas vocales, disiento respetuosamente de la posición jurídica de los vocales Luis Erwin Mendoza Legoas y Manuel Gonzalo De Lama Laura, con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, donde se confirma la Resolución de Intendencia N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, pues ambas posiciones de mis colegas vocales cambian el criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal

de Fiscalización Laboral, en mayoría, referido a la obligatoriedad de las alertas del SINEL-SUNAFIL a efectos de evidenciar el conocimiento de la impugnante de las notificaciones recibidas en la casilla electrónica. Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones: 1. Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica

- La impugnante refiere que no se le enviaron las alertas, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, señalando que no se le ha notificado válidamente. En tal sentido, corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada al impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo. No puede dejar de señalarse que las instancias inferiores realizan un análisis ligero sobre la notificación, dando por sentado que ésta ha sido correctamente llevada a cabo.

- Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

- El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos pronunciamientos16, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011- PA/TC, establece que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

- En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en relación con el derecho a la debida notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente N° 2540-2012-PA/TC, en cuyo fundamento jurídico 4 establece: “En cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados” (énfasis añadido).

16 STC 00649-2002-AA/TC, 03793-2006-AA/TC, entre otras.

- Ahora bien, respecto a lo alegado en el escrito de revisión, que invoca la falta de la debida notificación, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.

- Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente acreditados los siguientes conceptos:

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

- Sin embargo, el envío de alertas del SINEL-SUNAFIL ha sido un argumento central en los recursos presentados a esta Sala, vinculados a cuestionar las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT (negativa a entregar la información requerida por el inspector comisionado). En el presente caso, la impugnante, en su recurso de revisión, ha sostenido que no tomó conocimiento de la notificación realizada mediante la casilla electrónica, al no haber recibido una alerta comunicándole la existencia de la casilla y de la notificación depositada en ella.

- Este hecho motiva que, en estricta aplicación del Principio de verdad material17, se verifique, caso por caso, con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, si efectivamente las alertas habían sido emitidas por el SINEL-SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR18. En el caso en análisis, se ha identificado que la impugnante no recibió la alerta señalada en su correo electrónico o a través del servicio de mensajería, habiendo registrado ingresos a la casilla electrónica previo a la fecha de notificación del requerimiento. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos,

17 TUO de la LPAG, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 18 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).

la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en relación con el artículo 11 de la misma norma.

- Siendo así, considero que el artículo 6 establece que la Administración, por medio de su Sistema Informático de Notificación Electrónica, comunicará al usuario o administrado, cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica, mediante una alerta al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. Se concluye entonces que los administrados tienen una expectativa justificada de que tendrán conocimiento de cualquier notificación depositada en la casilla electrónica por medio de la mencionada alerta.

- Sin embargo, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:

“11.1 La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. 11.2 La notificación surte efecto el día que conste haber sido recibido en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida”.

En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6 de la misma norma, antes citado).

- La lectura de estas dos disposiciones presenta, aparentemente, una antinomia. Sin embargo, las antinomias sólo existen cuando se trata del conflicto entre dos normas y no de disposiciones de un mismo cuerpo normativo19. Por tanto, corresponde a quien tiene el deber de interpretar esas disposiciones, hacerlo de modo tal que evite la contraposición y logre su armonización. En el caso del procedimiento administrativo sancionador la integración se debe realizar en base a los principios que lo rigen y, en particular, al derecho fundamental al debido proceso.

- Así tenemos que el principio de predictibilidad o de confianza legítima establece que la “autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se

19 Cfr. GUASTINI, R. (1999). "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, (29), 437-450, p. 437. Ubicable en https://revistas- colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/juridica/article/view/11388/10435.

podrían obtener”20. En el caso de la notificación por medio de la casilla electrónica, SUNAFIL ha establecido, que su Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR (énfasis añadido).

- De acuerdo con el artículo 139 inciso 14 de la Constitución, el derecho de defensa establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha reafirmado en reiterada jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”21.

- Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que les correspondan22. Por tanto, las “exigencias que se derivan del significado constitucional del derecho de defensa no se satisfacen con la posibilidad de que, in abstracto, las partes puedan formalmente hacer ejercicio de los recursos previstos en la ley, sino también con la garantía de que puedan interponerlos de manera oportuna”23.

- En consecuencia, considero que mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida de requerimiento que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”24.

- Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”25. Consecuentemente, a criterio propio, es deber de esta Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no hayan cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

- Asimismo, considero que se debe de resolver los procedimientos sancionadores, “de manera independiente; esto es, sin estar sometidos a presiones internas o externas

20 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo 1.15. 21 Citada por el fundamento jurídico 9 de la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC. 22 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 23 Ibíd. fundamento jurídico 4. 24 Loc. Cit. 25 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14.

que dobleguen su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto. En definitiva, deben contar con todas las garantías necesarias para resolver conforme a Derecho las controversias que se sometan a su consideración”26. Es por esta razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia Administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de notificación, como es la emisión de las alertas. Tal es así que, negar esta obligación sería contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”27 (énfasis añadido).

- Por ello, mi posición es considerar que independientemente de la eficacia de la recepción de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.

- En el caso materia de autos, a folios 42 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 24 de agosto de 2021, en la que se precisa que su incumplimiento constituirá infracción a la labor inspectiva sancionable con multa; y, a folio 43, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 24 de agosto de 2021, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

26 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 27 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de buena fe procedimental. - La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental.” (énfasis añadido).

Figura 01:

- Conforme a la información brindada por el aplicativo de “Búsqueda de Notificaciones y Alertas de Correo” de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del requerimiento de información, de fecha 24 de agosto de 2021, la impugnante no recibió la alerta a través del correo electrónico, a pesar de haber realizado su primer acceso a la casilla y registró su contacto con anterior a la notificación del requerimiento, conforme se aprecia a continuación:

Figura 02:

Figura 03:

- En consecuencia, no se puede imputar a la impugnante la negativa a cumplir sus obligaciones contenidas en el artículo 15 del RLGIT, pues no recibió la notificación del documento remitido a la casilla electrónica a través de la alerta del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería.

- Sin embargo, de los actuados, se aprecia que, mediante el requerimiento de información, la autoridad inspectiva requirió a la impugnante que dentro del plazo de cuatro (04) días hábiles cumpla con brindar cierta información y/o documentación, la que no fue remitida tal como consta en el numeral 4.3 del Acta de Infracción.

- Estas conductas fueron sancionadas por la Resolución de Sub Intendencia N° 308-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de abril de 2022, como una negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva, proponiendo una sanción por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar adecuadamente los alegatos de defensa planteados por la impugnante sobre la notificación realizada, a la luz del principio de buena fe procedimental.

- En general, la ausencia de análisis respecto de estos argumentos por las instancias anteriores, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante sobre la notificación efectuada así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; sin explicar la ponderación o razonabilidad de la medida en perjuicio de éste.

- La vulneración al principio de buena fe procedimental afecta el derecho de defensa del administrado28, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haberse valorado los alegatos que, desde un inicio, ha sostenido la impugnante respecto de la notificación (énfasis añadido).

- Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N° 308-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de abril de 2022, incurre en causal de nulidad, de acuerdo al primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG29, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo, y como consecuencias nulas las actuaciones

28 TUO de la LPAG, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. 29 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención30. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo.

- Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare FUNDADO EN PARTE y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 308-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 20 de abril de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador hasta el momento en que se produjo el vicio.

20231011MCR

30 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”.