APM Terminals Callao S.A — Res. 465-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2913-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 67-2020 SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 006-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 06 de enero de 2021, notificada el 08 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e)

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 085-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI- IF, de fecha 12 de febrero de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 751-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 06 de octubre de 2021, notificada el 11 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,480.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 28 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 751-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 235-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 18 de noviembre de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 235-2021-SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia de Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 001191- 2021-SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 13 de diciembre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que APM TERMINALS CALLAO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 235-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 15,480.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, esto es, el 23 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por APM TERMINALS CALLAO S.A.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una falta grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, incorporando argumentos en su recurso de revisión con el objeto de que sean analizados por esta instancia. Sin observar que, la Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981 ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, el literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

En el literal c) del artículo 55 del RLGIT, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, el Reglamento del Tribunal determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión. Asimismo, el artículo 2 de dicha norma, reafirma el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos”.9

Por lo que, los argumentos de defensa de la recurrente sobre este aspecto, referido a la infracción grave, pretende que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia que excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal. Y sobre la cual, se ha agotado la vía administrativa en la instancia de apelación. Por lo que, no cabe emitir pronunciamiento al respecto.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona la poca valoración de las instancias anteriores respecto a sus argumentos de defensa, incidiendo en una presunta vulneración al derecho a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento10. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

De la revisión de la resolución impugnada, se evidencia el desarrollo y fundamentación de todos los extremos contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en consideración a los medios probatorios y fundamentos presentados por la misma a lo largo del procedimiento inspectivo y en el procedimiento sancionador, así como las actuaciones realizadas por el inspector comisionado y por la autoridad de primera instancia. Por ende, no puede sostenerse que, se vulneró el principio al debido procedimiento o el de motivación. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Se debe precisar que, la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 613 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica necesariamente que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante, como sostiene la impugnante.

La impugnante refiere que la medida inspectiva de requerimiento vulnera los principios de legalidad, pues la infracción que se le imputa referida a: formación y capacitación en los años 2018 y 2019, sería insubsanable.

Al respecto, cabe precisar que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo14, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización15 en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable16, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector17.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador18. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión – a consideración de esta Sala – atenta contra el Principio de Razonabilidad19.

En el presente caso, de las actuaciones realizadas se evidencia que los Inspectores comisionados emitieron la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de enero de 202020 con la finalidad de que la impugnante cumpla con:

Al respecto, del registro de accidentes de trabajo, se aprecia que el señor Guillermo Murillo Colana, el accidente sufrido el 16 de diciembre de 2019, le generó una incapacidad parcial permanente. Por lo que, en este caso concreto, no era razonable emitir una medida inspectiva solicitando se acredite contar con documentación referida a la materia Formación e Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo, de los años 2017 y 2018 en el plazo de tres (03) días hábiles, sobre un hecho que ya no es posible retrotraer y subsanar, pues resulta un imposible jurídico que a la fecha de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento (27 de enero de 2020), la impugnante pueda cumplir con brindar una capacitación que no se brindó oportunamente en los años 2018 y 2019.

En ese sentido, el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma. Más aún si se propone sanción por la misma, siendo que se requiere el cumplimiento de una conducta infractora que es imposible revertir en el tiempo, era imposible que a la fecha de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, 27 de enero 2020, se le otorgara capacitación al trabajador Guillermo Murillo Colana que correspondía a los años 2018 y 2019.

En ese orden de ideas, se debe precisar que, la medida inspectiva de requerimiento solo debe ser emitida cuando se comprueba la infracción y que esta puede ser

Por estas consideraciones, se acoge los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo. En consecunecia, corresponde dejar sin efecto la infracción muy grave en materia de labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al transgredir los principios de legalidad y razonabilidad al momento de su emisión.

Sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo precedente, en relación a los argumentos referidos a dejar sin efecto la sanción impuesta por no haber impartido formación e información en seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT. Solo a manera de fines explicativos, se debe precisar que, el dejar sin efecto la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, no significa que la infracción tipificada en el numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, este siendo dejada sin efecto o que incurra en alguna causal de nulidad. Las razones son las siguientes, primero porque sobre esta última no se ha emitido pronunciamiento de fondo, pues este tribunal no tiene competencia para conocer sobre las infracciones graves, tal como se ha expuesto en los considerandos precedentes de esta resolución. Y en segundo lugar, porque el incumplimiento referido a la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo es distinta al incumplimiento referido a la labor inspectiva, pues esta surge de forma posterior a la determinación del incumplimiento de la primera, siendo infracciones distintas.