APM Terminales Callao S.A — Res. 373-2021

Mediante Orden de Inspección N° 1662-2020-SUNAFIL/IRE-CAL del 27 de julio de 2020, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 185-2020- SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción) del 04 de setiembre de 2020, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva.

Mediante Imputación de cargos N° 005-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC de fecha 06 de enero de 2021, notificado a la impugnante, juntamente con el Acta de Infracción, se dio inicio a la

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 086-2021-SUNAFIL/IRE- CAL/SIAI-IF, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 248-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE con fecha 30 de marzo de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao multó a la impugnante por la suma de S/. 338,195.00 (Trescientos treinta y ocho mil cientos noventa y cinco con 00/100 soles) por haber incurrido, entre otros, en:

Mediante escrito de fecha 21 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 248-2021-SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE, señalando que se ha comunicado a los trabajadores la aprobación del Plan de Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 446-2020-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 02 de junio de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso impugnatorio de reconsideración, en base a que, la nueva prueba adjunta, no ha hecho referencia a un total de setenta y dos (72) trabajadores respecto a la imputación por no cumplir en implementar el Plan de Vigilancia, Prevención y Control de Covid-19, por lo que persiste la infracción administrativa.

Con fecha 24 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 446-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, solicitando que se revoque y desestime la multa señalada en la referida resolución, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 135-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 15 de julio de 20212, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 446-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, por considerar que:

Con fecha 09 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 135-2021- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 760-2021- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 13 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de Sunafil, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que APM TERMINALS CALLAO S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 135-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 338,195.00 (Trescientos treinta y ocho mil cientos noventa y cinco con 00/100 soles) por la comisión de infracción tipificada como MUY GRAVE, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles9.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por APM TERMINALS CALLAO S.A.

Con fecha 9 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 135-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando lo siguiente:

Como se señaló en el punto 2.1 de la presente resolución, mediante Ley N° 29981, promulgada el 15 de enero de 2013, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral10, entendida como la autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo.11

Dentro sus funciones, la Sunafil supervisa y fiscaliza el cumplimiento del orden jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo12 en el ámbito del régimen laboral privado13 y bajo los alcances de la Ley N° 3113114 a nivel nacional, en su calidad de autoridad central de inspección del trabajo, disponiéndose para este fin la transferencia de los “órganos, unidades orgánicas y cargos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, referidas a la supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa sociolaboral”.15

Por ello, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en su calidad de última instancia administrativa de la autoridad central de inspección del trabajo, encargada de la supervisión y fiscalización del ordenamiento jurídico sociolaborales, que comprende los derechos laborales, previsionales, de seguridad y salud en el trabajo y todos los que se derivan de la relación

En ese orden de ideas, junto con la creación de la SUNAFIL, la Ley N° 29981 modificó a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, asignándose a éstos la competencia en la inspección respecto de aquellas microempresas16 bajo su ámbito de competencia territorial; posteriormente, mediante Ley N° 30814, Ley de fortalecimiento del Sistema de Inspección del Trabajo, se dispuso que de manera temporal se asignarían éstas competencias y funciones en materia de inspección del trabajo (de los Gobiernos Regionales) por un plazo de ocho (08) años contados a partir de la vigencia de dicha ley17 a la Sunafil, disponiéndose que en aquellos ámbitos de gobierno regional en donde se haya implementado una Intendencia Regional de la SUNAFIL, esta transferencia se efectuaría a partir de la vigencia de dicha ley y de manera progresiva; debiéndose implementar Intendencias Regionales en aquellos ámbitos en los cuales éstas no se habían implementado hasta el 31 de diciembre de 2020.

Es Importante señalar que las Intendencias Regionales a las que la Ley N° 30814 hace mención se encuentran descritas en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la SUNAFIL18 (y cuya redacción inicial tuvo un desarrollo posterior a través de la modificación del Decreto Supremo N° 009-2013-TR19), teniendo estas la naturaleza de órganos desconcentrados encargados -entre otras funciones- de desarrollar y ejecutar las actuaciones inspectivas de fiscalización que le fueron otorgadas a la SUNAFIL como autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo, entendido este como un “sistema único, polivalente e integrado en dependencia técnica, orgánica y funcional directa de la Autoridad Central de la Inspección del Trabajo”20.

En este extremo, cabe recordar que los órganos desconcentrados son aquellos “que desarrollan funciones sustantivas para prestar bienes o servicios, y se crean para atender necesidades no cubiertas en el territorio”21, actuando en representación de la entidad de la cual forman parte, es decir, que la competencia de la SUNAFIL no se pierde o difumina por esta desconcentración, sino que esta responde a un criterio organizativo, conservando sus competencias como autoridad central22.

Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante en el recurso de revisión materia de autos, a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y lo señalado por la Intendencia Regional de Lambayeque en la resolución impugnada.

Acorde con la competencia atribuida a este Tribunal respecto de la revisión de las resoluciones emitidas en segunda instancia por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo a nivel nacional que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal

En el caso de APM TERMINALS CALLAO S.A., las instancias inferiores le han impuesto una multa de S/ 338,195.00 (Trescientos treinta y ocho mil ciento noventa y cinco con 00/100 soles), por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, conforme se muestran a continuación:

En consecuencia, esta Sala se pronunciará sobre el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, a fin de determinar si la impugnante se encontraba obligada a cumplir con lo requerido.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece que “cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas”.

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que, si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo pueden emitir medidas de advertencia o requerimientos con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización.

Por su parte, de acuerdo al numeral 7.7.2.7. de la Directiva24, se tiene que “en caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del PAS; sin embargo, su mandato se encuentra supeditado, naturalmente, a que el ilícito cometido por el sujeto inspeccionado posea carácter subsanable.

A propósito del concepto de subsanación de las infracciones administrativas, en palabras del jurista Neyra Cruzado, ante “la presencia de un evento dañoso es necesario realizar acciones que cambien para mejor el estado de las cosas. Es decir, vuelvan las cosas –en la medida de

En ese sentido, de comprobarse que la medida de requerimiento se encuentra avocada en revertir infracciones cuyos efectos han sido consumados, es decir, que resulten de imposible subsanación, los sujetos inspeccionados tendrán el derecho a resistirse a su cumplimiento, dado que su emisión ha transgredido el principio de legalidad26.

En el presente caso, se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento del 24 de agosto de 202027, con la finalidad que la impugnante cumpla con acreditar diversas obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. Para su cumplimiento otorgó un plazo de siete (07) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.

Entre las obligaciones cuyo cumplimiento fueron objeto de requerimiento, se encontraba el deber de acreditar las pruebas de descarte del contagio de la Covid-19 respecto a los trabajadores que conforman el centro de trabajo.

Sin embargo, al evaluar la documentación aportada por la impugnante, el inspector reprochó la omisión de no llevar a cabo el presente examen de descarte para los periodos de mayo y junio del 2020, conforme se muestra a continuación:

Por tanto, al encontrarnos frente a hechos irreversibles, en la medida que el tiempo por el que tuvo la impugnante para llevar a cabo las referidas pruebas de descarte para prevenir el contagio de la Covid-19 en los meses de abril y mayo del 2020 venció antes de la emisión del presente requerimiento, se colige que lo ordenado resultó materialmente imposible de cumplir.

Debido al carácter unitario del requerimiento, en el entendido que no se puede elegir cumplir sólo alguna o algunas de las órdenes impartidas, sino la totalidad de las mismas, la impugnante no estaba obligada a cumplir con la medida de requerimiento del 24 de agosto de 2020, no habiendo, por tanto, incurrido en la infracción imputada.

En ese sentido, en el caso materia de autos correspondía únicamente el determinar las conductas infractoras y el proponer las sanciones por tales conductas; a consideración de esta Sala, el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma.

Por tanto, corresponde que esta Sala revocar lo resuelto en la resolución impugnada. Por consiguiente, corresponde amparar en este extremo el recurso de revisión.

Finalmente, carece de objeto determinar la procedencia de los demás argumentos expuestos en el recurso de revisión.