Antiqua S.A.C — Res. 406-2021

Mediante Orden de Inspección N° 292-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 105-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI de fecha 23 de marzo de 2021, notificada el 29 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 132-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 201-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE de fecha 19 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 11,572.00 por haber incurrido en:

Con fecha 14 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, y mediante Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE de fecha 28 de junio de 2021, se declaró improcedente el referido recurso.

Con fecha 21 de julio de 2021, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 104-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ de fecha 23 de julio de 20212, la Intendencia Regional de Cajamarca, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 18 de agosto de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 104-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 439-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 20 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que EL ANTIQUA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 104-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/. 11,572.00 por la comisión de una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.6 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 27 de julio de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por EL ANTIQUA S.A.C.

Con fecha 18 de agosto de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 104-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando los siguientes fundamentos:

De conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, las autoridades administrativas “deben actuar con respecto a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.

Frente a la vulneración, desconocimiento o lesión de un derecho o interés legítimo, derivado del apartamiento de la conducta descrita en el numeral precedente8, el TUO de la LPAG faculta a los administrados a interponer los recursos administrativos previstos en el artículo 218 del TUO de la LPAG9, pudiendo incluso “solicitar la nulidad de los actos administrativos

Así, respecto de la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión del recurso de revisión planteado, se evidencia que los fundamentos de este se encuentran relacionados con presuntas irregularidades advertidas en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador. Consecuentemente, se cuestiona diversas actuaciones de la Intendencia Regional o de sus unidades orgánicas, relacionadas con la tramitación del procedimiento administrativo sancionador. Es por ello que, al argumentar expresamente la impugnante que han ocurrido supuestas vulneraciones al debido proceso y al derecho de defensa, este Tribunal, debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante.

El Principio pro homine garantiza que los procedimientos a los que se ve sometida una parte no se enfrenten a formalismos. Un proceder formalista de parte de la Administración Pública puede, en ese sentido, afectar la tutela administrativa que se dispensa en los procedimientos, cuestión que es todavía más urgente en procedimientos de corte sancionador. Como refiere la doctrina, este principio general se abre paso en los sistemas jurídicos, por lo que tiene un contenido relevante. Se ha dicho que “no es un mero principio interpretativo o criterio hermenéutico en tanto –junto a los principios de progresividad / evolutividad, que necesariamente lo acompañan– ha abierto el camino de la construcción de nuevos derechos sustantivos y procesales, en calidad de eje dinamizador de todo el

De forma ejemplificativa, podemos observar que su derivación, el favorum processum, goza de recepción normativa en el artículo III del Título Preliminar de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N° 29497, que señala que, “en todo proceso laboral los jueces deben evitar que la desigualdad entre las partes afecte el desarrollo o resultado del proceso, para cuyo efecto procuran alcanzar la igualdad real de las partes, privilegian el fondo sobre la forma, interpretan los requisitos y presupuestos procesales en sentido favorable a la continuidad del proceso, observan el debido proceso, la tutela jurisdiccional y el principio de razonabilidad.” (énfasis añadido)

Ahora bien, de acuerdo a lo señalado en el artículo 223 del TUO de la LPAG, “El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.” Es, entonces, un mandato ineludible el que la Administración reconduzca una pretensión impugnatoria conforme con el recurso que corresponda al determinar su insuficiencia.

Entonces, a esta instancia de revisión ha llegado un recurso que, formalmente tramitado, no ha cumplido con el debido procedimiento. En efecto, de la revisión de los actuados se verifica que no se ha satisfecho una verdadera garantía de la doble instancia, toda vez que, si bien la impugnante presenta un recurso de reconsideración contra la Resolución de primera instancia, la Resolución de Sub Intendencia N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, resuelto mediante Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE (que declaró improcedente el recurso de reconsideración); al apreciarse el recurso de reconsideración interpuesto, se deduce que la verdadera naturaleza del mismo no corresponde a la de la petición de un reexamen de lo resuelto por la autoridad de origen; sino más bien, que se estructura y pretende lo propio de un recurso de apelación, ya que cuestiona fundamentos de derecho, conforme a lo regulado en el artículo 220 del TUO de la LPAG.12

Por tal motivo, como producto de la tramitación seguida en este expediente, se aprecia que la instancia de apelación no tuvo ocasión de pronunciarse respecto de los argumentos esgrimidos por la impugnante en el recurso de reconsideración (que debió tramitarse como apelación). Por el contrario, se pronunció por una apelación cuya plataforma impugnatoria es sustancialmente distinta y reducida, cuestión que debe enmendarse con arreglo a una debida tramitación del presente expediente.

En particular, esta Sala considera que la deficiencia de la invocación del recurso legal por parte de la impugnante (o de su patrocinante) no debe ser óbice para el despliegue del debido procedimiento administrativo, por lo que la autoridad que resolvió dicho recurso tenía la obligación de calificarlo adecuadamente y reconducirlo a la autoridad competente —en este caso a la Intendencia Regional de Cajamarca— como instancia de apelación.

En ese sentido, al no haberse reconducido y evaluado el recurso de reconsideración, teniendo la naturaleza de un recurso de apelación, además, que al resolver el recurso de apelación en segunda instancia, ésta no se pronunció sobre los fundamentos de derecho que se invocaron en el recurso de reconsideración, a fin que de alguna forma se enmiende la garantía de la doble instancia sobre los argumentos expresados por el impugnante, lo cual tal como se ha señalado afectó el debido procedimiento, y el principio de legalidad contemplado en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG13, por no haber cumplido con la regla contenida en el artículo 223 del TUO de la LPAG, antes citada, a favor de la impugnante. Entonces, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo a lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada: “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”. (énfasis añadido). 6.19 Por ende, esta Sala ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haber cumplido con las disposiciones expresamente contempladas en el TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”. En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo. 6.21 Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como que vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Entonces, como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso. 6.22 En ese sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE ha sido emitida vulnerando principios del procedimiento administrativo, especialmente, el derecho al debido procedimiento administrativo, y legalidad; es decir, apartándose del estándar constitucionalmente establecido para el debido procedimiento. Por tanto, tal Resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde retrotraer los efectos, remitiendo los actuados a la autoridad competente que emitió el acto declarado nulo, a fin que ésta, evalúe y califique como corresponde el recurso impugnatorio interpuesto por la impugnante en dicha instancia, en estricto cumplimiento de lo regulado en el artículo 223 del TUO de la LPAG, a fin de garantizar un pronunciamiento debido en instancia superior respecto de los argumentos esgrimidos por la impugnante en el recurso impugnatorio interpuesto. 6.23 De otro lado, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de conformidad con el TUO de la LPAG. 6.24 Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión desde un aspecto sustancial. POR TANTO