Anglo American Quellaveco S.A — Res. 1163-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de Gestión SST en las empresas (Todas), Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos (Prevención de riesgos). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 777-2020-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 18 de diciembre de 2020 y notificada el 21 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar contar con una Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos conforme a Ley, en perjuicio de 387 trabajadores; tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 16,847.40.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la materia de Sistema de Gestión de SST en las empresas – Medidas preventivas frente al Covid-19 (medidas colectivas), al no acreditar cuáles eran las medidas preventivas en los almacenes, en perjuicio de 388 trabajadores; tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 101,652.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de la medida de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 101,652.00.

(i) Pese a que la resolución apelada ha concluido que la primera infracción ha sido subsanada, ha persistido en imponer la multa, a pesar de que la conducta imputada no se encontraba tipificada, pues se tipificó el hecho de no haber recogido los riesgos ergonómicos relacionados las jornadas laborales en el IPERC o no haber contado con la participación de los trabajadores, bajo los alcances del numeral 27.5 del artículo 27 del RLGIT. (ii) No se ha explicado el por qué las medidas de prevención que implementó la empresa en los almacenes eran insuficientes y en qué medida constituía un riesgo grave e inminente, pues no existe justificación legal y/o técnica para adoptar dicha conclusión. Así, la autoridad ha venido vulnerando el principio

2 Notificada el 20 de septiembre de 2021. Cabe señalar que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 757-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, del 24 de agosto de 2021, la Sub Intendencia de Resolución amplió el plazo del procedimiento administrativo sancionador por tres (3) meses.

de tipicidad creando obligaciones donde las normas emitidas en el Contexto Covid-19 no lo exigen. (iii) La empresa ha sustentado una serie de cuestionamiento sobre irregularidades en el procedimiento, sin embargo, en la resolución apelada las ha confirmado, como el hecho de no haber notificado debidamente la fecha par efectuar el uso de la palabra sosteniendo que no es obligatorio concederlo, o la ausencia de la diligencia virtual o presencial para fiscalizar el cumplimiento de las medidas de prevención frente al Covid-19 en el campamento, ni se constató la supuesta inminencia de algún riesgo grave para los trabajadores, menos que sea inminente. (iv) La resolución apelada ha mantenido la imputación de la supuesta falta de implementación de medidas de prevención en los almacenes, basándose en argumentos incongruentes, considerando que la documentación ofrecida por la empresa es insuficiente, pese a que los almacenes ubicados en el Proyecto Quellaveco se encuentran bajo el control de empresas contratistas, por lo que la adopción de medidas preventivas en los almacenes no es atribuible a la empresa. (v) No existe justificación legal para imponerles sanción por incumplimiento de la medida de requerimiento, cuando se ha acreditado el cumplimiento de la obligación en la fecha otorgada. Si bien se ha reducido la multa impuesta vinculada a la segunda y tercera infracción, persiste la transgresión al principio de legalidad, al haber incluido dentro del número de trabajadores afectados, a un trabajador de una empresa contratista, sin que exista alguna disposición legal que faculte ello.

(i) En el caso de autos se advierte que en el procedimiento de actuaciones inspectivas de investigación, los Inspectores comisionados detectaron que la inspeccionada no acreditó haber realizado la Identificación de la exposición a otros factores de riesgo producto del peligro “Agente biológico virus SARS Cov- 2”, entre ellos, factores de riesgo tipo ergonómicos (jornada de trabajo), asimismo, no acreditó la participación de los representantes de los trabajadores en la Identificación de Peligros y Evaluación de Riesgos – IPER, pese al plazo otorgado de doce (12) días mediante la medida de requerimiento. (ii) Iniciado el procedimiento sancionador, la autoridad instructiva dio por subsanada parcialmente la elaboración de la Identificación de Peligros y

3 Notificada el 04 de abril de 2022. Evaluación de Riesgos, en relación a la incorporación del Peligro “disergonómico” y riesgo: “Ampliación de jornada laboral”, mas no respecto del extremo referido a la participación de los trabajadores en la elaboración del IPER, al considerar que éste se efectuó en un solo día (28 de diciembre de 2020). (iii) La autoridad de primera instancia no compartió dicho criterio, tomando en cuenta que lo requerido por los inspectores comisionados, el tiempo de aprobación y elaboración de un día no tenía relevancia, postura que la Intendencia comparte, por lo que lo sostenido en este extremo carece de asidero fáctico y jurídico, pues la subsanación determinada por la autoridad resolutora se encuentra con arreglo a ley, en tanto se aplica el descuento al 30% de la multa originalmente propuesta, según el literal a) del artículo 40 de la LGIT. (iv) Respecto de las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo frente al Covid-19, en lo referente a la medida preventiva colectiva “puntos estratégicos de EPPS”, ésta fue presentada después del plazo para cumplir con la medida inspectiva de requerimiento y antes de la notificación de la imputación de cargos, correspondiendo declarar la eximencia de responsabilidad. (v) Sobre las medidas preventivas para el personal con puesto de atención al público (Almacén), tras la revisión y valoración de los documentos presentados, éstos no desvirtúan la omisión detectada, referente a que si bien dichos documentos dan cuenta a las empresas contratistas, de los diversos protocolos, con sus respectivas actualizaciones así como el RISST, entre otros, éstos no contienen fecha de recepción de parte de las empresas contratistas, determinando que la infracción atribuida persiste. (vi) Así, no ha presentado documentación que acredite la adopción de su Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo en cuanto a las medidas de prevención colectivas de atención al personal (almacenes) del proyecto Quellaveco, habiéndose determinado que dicho incumplimiento afectó a 388 trabajadores. (vii) Respecto del uso de la palabra, corresponde señalar que no es obligatorio el conceder una solicitud de uso de la palabra, cuando el sujeto inspeccionado hizo uso del ejercicio de sus alegatos, por lo que, si bien pudo existir un defecto de notificación, éste no invalidó ni afectó el derecho de defensa del inspeccionado, pues hizo uso de este derecho a través de la presentación de sus descargos. (viii) Sobre el número de los trabajadores afectados, de los considerandos 51 y 52 de la resolución, se advierte que no obstante la autoridad instructora consideró a 10259 trabajadores afectados como el número de trabajadores afectados por el incumplimiento de la inspeccionada de la adopción de las medidas preventivas en las áreas de atención al personal – almacén, y a la labor inspectiva, la autoridad de primera instancia determinó que si bien los trabajadores afectados de la impugnante ascienden a 387, por el principio de proporcionalidad y razonabilidad aplicó como trabajadores afectados de las empresas contratistas, el número mínimo que asciende a 1, resultando en un total de 388 trabajadores afectados.

2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, Artículo 14 y Decreto Supremo N°004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Artículo 14.

encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ANGLO AMERICAN QUELLAVECO S.A.

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 26 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 552-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

(i) Se encuentra dentro del supuesto de hecho de la infracción prevista en el numeral 27.3 del RLGIT, el que los representantes de los trabajadores no hayan participado en la elaboración del IPERC. (ii) Para la imputación de la infracción contenida en el artículo 28.7 del RLGIT, la Intendencia indica que no es necesaria que la SUNAFIL acredite un riesgo grave e inminente. (iii) Respecto de la cuantificación de las infracciones administrativas imputadas, se ha considerado la totalidad del personal de la empresa como trabajadores afectados .

Análisis Del Recurso De Revisión

De los hechos constitutivos de infracción y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

10 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 11 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 13 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 14 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC. 15 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 16 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18.

cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

“Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.7 No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores.”

17 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC 6.10. El Informe Final de Instrucción, por su parte, tampoco vincula las condiciones graves o inminentes existentes, centrándose en la responsabilidad de la impugnante como titular de la operación, por encima de las relaciones contractuales que pudiesen existir respecto del Almacén; ni desarrolla el por qué debe de considerar a la totalidad de los trabajadores de la empresa como trabajadores afectados, en los términos propuestos por la autoridad inspectiva, al considerarse en ambos instrumentos (Acta de Infracción e Informe Final de Instrucción) al número de trabajadores afectados cercano a mil doscientos cincuenta y nueve (10,259), entre trabajadores de la impugnante y trabajadores de terceros, sin analizarse si la totalidad de los trabajadores de ANGLO AMERICAN QUELLAVECO S.A. y sus contratistas y terceros podían ser considerados como afectados por la omisión identificada, si no necesariamente tenían contacto alguno con las labores del Almacén, para encontrarse en una situación de riesgo grave e inminente.

“11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado.

18 Resolución N° 393-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 12 de octubre de 2021

12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección. 13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo” (énfasis añadido)

“32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado - las labores de fiscalización no deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución No 711-2023/SUNAFIL-TFL- Primera Sala.

33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba.”

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir

pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a

19 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

20 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia

narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, no valoró adecuadamente los argumentos de la impugnante ni aplicó el marco normativo correspondiente al no haberse identificado correctamente el número de trabajadores afectados, así como la gravedad e inminencia del riesgo. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado21 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

21 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 22 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 23 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)” 6.37. En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ANGLO AMERICAN QUELLAVECO S.A., y, en consecuencia NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 858-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2 , emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 3073-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución,

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 858-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a ANGLO AMERICAN QUELLAVECO S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.40 de la presente resolución.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231213RAN