Andoriña Tours S.R.L — Res. 577-2023

Mediante Orden de Inspección N° 12-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 115-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no asistir a los requerimientos de comparecencia programados para el día 21 de enero y 26 de febrero de 2021, para verificar el cumplimiento de la obligación dispuesta respecto del Plan de Prevención, Vigilancia y Control Covid.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 141-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 26 de marzo de 2021, notificada el 29 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 242-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI2, de fecha 20 de mayo de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador, por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 361-2021, de fecha 23 de junio de 2021, notificada el 25 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 19 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 361-2021, y mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 452-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO-SIRE3, de fecha 11 de agosto de 2021, se declaró improcedente el referido recurso por no encontrarse sustentado en prueba nueva.

Con fecha 03 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 452-2021-SUNAFIL/IRE CUSCO- SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 187-2021-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 27 de septiembre de 20214, la Intendencia Regional del Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 187-2021- SUNAFIL/IRE CUS.

Mediante Resolución N° 135-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 15 de febrero de 20225, la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral resolvió declarar, fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, declarando nula la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS/SIRE, de fecha 11 de agosto de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Cusco, ordenándose retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio.

A través del Decreto N° 0019-2022-IRE CURSO, de fecha 23 de marzo de 2022, la Intendencia Regional del Cusco, remite el expediente administrativo sancionador y sus anexos a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Cusco, a efectos que proceda a la calificación del escrito presentado el 19 de julio de 20216, conforme a lo dispuesto en el numeral 6.10 de la Resolución del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante Resolución de Intendencia N° 0072-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 05 de mayo de 20227, la Intendencia Regional del Cusco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 16 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0072-2022- SUNAFIL/IRE CUS.

La Intendencia Regional del Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000311-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 15 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299818, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299819, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo10 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR11, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR12 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”13.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que ANDORIÑA TOURS S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0072-2022-SUNAFIL/IRE CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es el 10 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ANDORIÑA TOURS S.R.L.

La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”14. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad15.

Por su parte, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.” siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1116 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores- Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46 que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, a folio 14 del expediente inspectivo corre el “Requerimiento de comparecencia” de fecha 15 de enero de 2021, notificado a la señora Nathaly Rodríguez Pinares, encargada del Counter del sujeto inspeccionado, por medio del cual se citó a la impugnante a la diligencia programada para el día 21 de enero de 2021 a las 10:30 horas, en las oficinas de la Intendencia Regional de Cusco, a fin de que cumpla con aportar documentación referida a la Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo, y respecto de los Planes y Programas de Seguridad y Salud en el Trabajo, entre otros”. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su inasistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa (…)”.

Sin embargo, en el día y hora fijados, mediante “Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 21 de enero de 2021, se precisa que la inspeccionada no asistió a la diligencia de comparecencia. No obstante, revisado el correo electrónico17 por parte del personal inspectivo, se advierte que el día 21 de enero de 2021, la impugnante ha consignado documentos; a través del cual se evidencia el escrito con la sumilla “Requerimiento de comparecencia Orden de Inspección N° 12-2021”, suscrito por la señora Patricia Lazarte Espinoza en representación de Andoriña Tours S.R.L., de lo que dejó constancia el inspector comisionado en el numeral 4.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción; advirtiéndose que, adjuntan la siguiente documentación:

Asimismo, es necesario señalar que de los hechos constatados en el Acta de Infracción, en el numeral 4.6 el inspector comisionado dejó constancia que el 15 de febrero de 2021, realiza una segunda visita inspectiva al centro de trabajo inspeccionado ubicado en el terminal terrestre; sin embargo, se verifica que este se encuentra cerrado; por lo cual, procede a comunicarse con el número de celular consignado en el centro de trabajo, señalando que no tienen número del representante o de persona encargada; además indican que el centro de trabajo está cerrado por las nuevas restricciones.

De igual manera, a folio 162 del expediente inspectivo corre el “Requerimiento de comparecencia” de fecha 23 de febrero de 2021, notificado vía Sistema de Casilla Electrónica, por medio del cual se citó a la impugnante a la diligencia programada para el día 26 de febrero de 2021 a las 10:30 horas, en las oficinas de la Intendencia Regional de Cusco, a fin de que cumpla con aportar la misma información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de comparecencia de fecha 15 de enero de 2021. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Cabe recordarle que su inasistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa (…)”.

Sin embargo, en el día y hora fijados, mediante “Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 26 de febrero de 2021, se precisa que la inspeccionada no se presentó pese a estar debidamente notificado. Asimismo, se advierte que con fecha 01 de marzo de 2021, el inspector comisionado realiza una tercera visita de inspección al centro de trabajo, encontrando que este se encuentra cerrado.

En ese entendido, conforme se ha establecido en el Acta de Infracción, el comisionado ha determinado como parte de los hechos constatados, en el numeral 4.12 que, “puesto que se ha requerido en dos oportunidades al inspeccionado presentar documentación solicitada y no habiendo respuesta alguna, hay que tener en cuenta que los plazos de investigación transcurren, motivo por el cual, no se puede continuar con las diligencias, debiendo emitirse una nueva orden para la verificación”.

Como se verifica de los actuados, la impugnante no participó en las diligencias de comparecencia del 21 de enero y 26 de febrero de 2021, alegando que debió tenerse en cuenta que las oficinas se encuentran en la ciudad de Arequipa y que en el Terminal Terrestre de Cusco sólo funciona un counter, que Arequipa se encontraba en cuarentena por riesgo extremo, conforme con el Decreto Supremo N° 023-2021-PCM, por tal motivo, no se ha cumplido con las diligencias, en razón de que no se ha laborado durante el mes de febrero por disposición del gobierno y que debe tenerse en cuenta que la mayoría de diligencias, salvo casos excepcionales, son virtuales o descargos vía electrónica, teniendo presente las disposiciones emanadas del gobierno sobre la Emergencia Nacional Sanitaria.

Al respecto, conforme a lo establecido en el numeral 7.9. de la Versión 2 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII, denominado “Protocolo sobre el ejercicio de la inspección de trabajo, dentro del marco de la declaratoria de emergencia sanitaria y nacional por las graves circunstancias que afectan las actividades laborales y económicas a consecuencia del coronavirus (COVID-19) en el territorio nacional”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020-SUNAFIL, vigente al momento de las actuaciones inspectivas de investigación, se advierte que debió contemplarse el uso de las tecnologías de la información y comunicaciones, y sólo las diligencias presenciales de manera extraordinaria, máxime si había mecanismos igualmente idóneos para llevar a cabo las diligencias (video llamada, u otro medio informático); en razón que conforme a lo evidenciado en las visitas inspectivas realizadas de manera reiterada por el personal inspectivo, se dejó constancia que el centro de trabajo se encontraba cerrado debido a las nuevas restricciones impuestas en el marco del Estado de Emergencia Nacional.

En tal sentido, no se evidencia que la impugnante no haya actuado diligentemente; por el contrario, ante el requerimiento de comparecencia de fecha 15 de enero de 2021, se advierte que la inspeccionada el día 21 de enero de 2021, envío documentos a través de correo electrónico (registro fotográfico y Plan de vigilancia y Control Prevención COVID- 19), lo que ha dejado constancia el inspector comisionado en el numeral 4.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción.

Asimismo, se debe tener en cuenta que, por Decreto Supremo N° 201-2020-PCM, de fecha 21 de diciembre de 2020 (vigente al momento de la diligencia de comparecencia de fecha 15 de enero de 2021), se prorroga el Estado de Emergencia Nacional por el plazo de 31 días calendario (a partir del viernes 1 de enero de 2021), por las graves circunstancias que afectan la vida de las personas a consecuencia de la COVID-19, quedando restringido el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio (…). De igual manera, mediante Decreto Supremo N° 023-2021-PCM, de fecha 12 de febrero de 2021 (vigente al momento de la diligencia de comparecencia de fecha 23 de febrero de 2021), se aprueba el Nivel de Alerta por Provincia y Departamento, situando a los departamentos de Arequipa y Cusco en el “Nivel de Alerta Muy Alto”, limitando el ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de las personas hasta el 28 de febrero de 2021.

En consecuencia, conforme a lo evidenciado durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación y en aplicación de la normativa vigente en el marco del Estado de Emergencia Nacional, corresponde acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo; en consecuencia, dejarse sin efecto la sanción impuesta, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Por otra parte, contrario a lo alegado por la impugnante respecto a la vulneración del principio de non bis in ídem, ya que se tiene la Resolución de Sub Intendencia N° 303- 2021-SUNAFI/IRE CUSCO y la Orden de Inspección N° 0025-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, respecto de un expediente sancionador que el inspector de trabajo actuante concluyó con la emisión del Acta de Infracción N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO, sancionando sobre la misma empresa, los mismos trabajadores, y los mismos hechos que en el presente caso.

Sobre el particular, de los actuados en el expediente sancionador, se aprecia que, la Orden de Inspección N° 12-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, que dio origen a las actuaciones

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 361-2021, como la Resolución de Intendencia N° 0072-2022-SUNAFIL/IRE CUS, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.