Andoriña Tours S.R.L — Res. 135-2022

Mediante Orden de Inspección N° 012-2021-SUNAFIL/IRE-CUS se iniciaron las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 115-2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 141-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 26 de marzo de 2021, notificada el 29 de marzo de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 214-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de Cusco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 361-2021-SUNAFIL/IRE-CUS-SIRE, de fecha 23 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 23,144.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 361-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, y mediante Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 11 de agosto de 2021, se declaró improcedente el referido recurso.

Con fecha 03 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS-SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 187-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 27 de septiembre de 20212, la Intendencia Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 187-2021- SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional de Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 427-2021- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 26 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone vulnera, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que ANDORIÑA TOURS S.R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 187-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 30 de septiembre de 2021, día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por ANDORIÑA TOURS S.R.L.

La impugnante denuncia la causal de una vulneración a su debido proceso contenido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

Cabe indicar que, la vulneración del inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, se configura en el procedimiento administrativo sancionador, entre otros supuestos, en los casos en los que, en el desarrollo del proceso, la administración deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, o su decisión no resulta congruente con las pretensiones o argumentos impugnatorios, oportunamente propuestas por el administrado.

Sobre el particular, el pleno del Tribunal Constitucional en el expediente Nº 01899-2017- PA/TC9, sostiene, que uno de los contenidos esenciales del derecho al debido proceso es el derecho de obtener una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

En este orden de ideas, cabe recordar que el principio pro homine garantiza que los procedimientos a los que se ve sometida una parte no se enfrenten a formalismos. En tanto que, un proceder formalista de parte de la Administración Pública puede, en ese sentido, afectar la tutela administrativa que se dispensa en los procedimientos, cuestión que es todavía más urgente en procedimientos de corte sancionador.

De acuerdo con el artículo 223 del TUO de la LPAG, “El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.” Por tanto, lo dispuesto en la norma, es un mandato ineludible, que trae como consecuencia que, la Administración reconduzca la pretensión impugnatoria conforme con el recurso que corresponda al determinar su insuficiencia.

De los actuados, se verifica que la impugnante presenta un recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 361-2021-SUNAFIL/IRE-CUS/SIRE, que impone multa a la impugnante por no acudir a las comparecencias de fechas 21 de enero y 26 de febrero de 2021. Mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE- CUS/SIRE se declaró improcedente el referido recurso, por no haber sido sustentado en una nueva prueba. Por tal motivo la instancia de apelación no se pronunció respecto de los argumentos esgrimidos por la impugnante en el recurso de reconsideración (que debió tramitarse como uno de apelación), sino solo respecto a lo resuelto por la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS/SIRE.

Sin embargo, de los actuados se advierte que el denominado recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante el 19 de julio de 2021, pretende lo propio de un recurso de apelación, ya que cuestiona fundamentos de puro derecho y se sustenta en la diferente

Por tales razones, debe procederse a la debida tramitación del presente expediente, a fin de que la instancia de apelación se pronuncie sobre todos los argumentos esgrimidos por la impugnante; como si corresponde o no, la aplicación del Decreto Supremo Nº 023-2021- PCM, pues afirma, que si no compareció ante la autoridad inspectiva, fue en cumplimiento de las disposiciones del gobierno central, sobre la emergencia sanitaria nacional, que impedía la movilización de todos los ciudadanos. Siendo este, uno de los argumentos esgrimidos por la impugnante.

En particular, esta Sala considera que la deficiencia de la invocación del recurso legal por parte de la impugnante, no debe ser óbice para respetar el debido procedimiento administrativo. Por lo que, la autoridad que resolvió dicho recurso tenía la obligación de calificarlo adecuadamente y reconducirlo a la autoridad competente —en este caso a la Intendencia Regional de Cusco— como instancia de apelación.

De esta manera, al no haberse reconducido y evaluado el recurso de reconsideración, pese a tener la naturaleza de un recurso de apelación, se afecta el debido procedimiento, y el principio de legalidad contemplado en el numeral 1.111. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, por no haber cumplido con la regla contenida en el artículo 223 del TUO de la LPAG, antes citada, a favor de la impugnante. Entonces, la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

En consecuencia, estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS/SIRE, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haber cumplido con las disposiciones expresamente contempladas en el TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, es indispensable que este Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral –tanto adjetiva como sustantiva– así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar, que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

En ese sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 452-2021-SUNAFIL/IRE-CUS/SIRE, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo. Por tanto, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, tal Resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde retrotraerlos, remitiendo los actuados a la autoridad competente que emitió el acto declarado nulo, a fin que ésta, eleve el recurso impugnatorio interpuesto por la impugnante al superior jerárquico, en estricto cumplimiento de lo regulado en el artículo 223 del TUO de la LPAG, y que la instancia de apelación se pronuncie respecto de los argumentos esgrimidos por la impugnante en el recurso impugnatorio interpuesto.

Por otro lado, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo a lo establecido en el TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros argumentos planteados en el recurso de revisión.