| Resolución N° | 1136-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 536-2021-SUNAFIL/IRE-TAC |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE TACNA |
| Impugnante | Alpamayo Inversiones S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 097-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Tacna |
| Fecha | 30 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 26 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Tacna, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 536-2021- SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - CORRESPONDERÁ al órgano de primera instancia, establecer el monto final por las infracciones imputadas al sujeto inspeccionado; conforme lo dispuesto en el artículo tercero de la parte resolutiva de la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 26 de agosto de 2022.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20231129MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 666-2021-SUNAFIL/IRE-TAC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 356-2021-SUNAFIL/IRE-TAC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 31 de agosto de 20212; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva presentada por la señora Jennifer Almendra Flores Cuela (Operadora), por el supuesto incumplimiento al pago de remuneraciones, beneficios sociales, entrega de certificado de trabajo, participación de utilidades.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones; y, Pago de la remuneración (Sueldos y salarios); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones); y, Compensación por tiempo de servicios (Sub materia; Depósito de CTS). 2 Véase folio 49 del expediente inspectivo. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20131257750 hard
Que, mediante Imputación de Cargos N° 415-2021-SUNAFIL/SIAI-TAC, de fecha 22 de setiembre de 2021, notificada el 27 de setiembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 027-2021-SUNAFIL/IRE-TAC/SIAI- IFI, de fecha 14 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tacna, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0111- 2022-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, de fecha 18 de febrero de 2022, notificada el 21 de febrero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 39,204.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago íntegro y oportuno de las remuneraciones legales por el periodo comprendido del 01 de marzo de 2020 al 15 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el depósito y/o pago de la compensación por tiempo de servicios por el periodo comprendido del 02 de noviembre de 2018 al 15 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las gratificaciones por el periodo comprendido del 01 de enero de 2020 al 15 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones por el periodo comprendido del 02 de noviembre de 2018 al 15 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento notificada el 31 de agosto de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 14 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0111-2022-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, y mediante Resolución de Sub Intendencia N° 0305-2022-SUNAFIL/IRE.TAC/SISA, de fecha 21 de junio de 20223, se declaró improcedente el referido recurso, por considerar que la prueba presentada con su recurso de reconsideración, no aporta un hecho nuevo que no haya sido valorado por las anteriores instancias, en consecuencia no desvirtúa las imputaciones por las cuales fue sancionado.
3 Notificada el 27 de junio de 2022, conforme consta a folios 176 del expediente sancionador.
Con fecha 15 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 0305-2022-SUNAFIL/IRE.TAC/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Respecto al pago de remuneraciones, gratificaciones, vacaciones y compensación por tiempo de servicios de la trabajadora, señalan que se acredita con boletas de pago, voucher de depósito y hoja de liquidación de beneficios sociales. ii. En relación a las vacaciones, señalan que el cálculo correcto es de 4 meses y 13 días, no habiendo realizado el cálculo del tiempo computable correspondiente por la Sub Intendencia, debiendo disponer la reducción de la multa impuesta. iii. Alegan respecto a la medida de requerimiento que, el apoderado estaba con Covid- 19, según constancia de la prueba positiva, quien se encontraba en cuarentena y descanso médico según protocolo del MINSA; que, no se ha valorado dicho medio probatorio, siendo un caso fortuito, debiéndose aplicar el precedente administrativo adoptado por el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD. Por tanto, refieren que, en la constatación, deben respetarse principios cuando se impongan castigos, entre los cuales es preciso indicar el principio de culpabilidad, por lo que, debe dejarse sin efecto la multa propuesta por explicar las causales de eximente de responsabilidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 26 de agosto de 20224, la Intendencia Regional de Tacna, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante; por lo tanto, revoca en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 0305-2022-SUNAFIL/IRE.TAC/SISA, conforme a los considerandos 2.5.6 y 2.5.7, debiendo la autoridad de primera instancia evaluar la procedencia de la reducción de la multa establecida en el artículo 40 de la LGIT, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, en relación a los pagos efectuados a favor de la señora Jennifer Almendra Flores Cuela, se tiene a la vista documentos presentados como medios probatorios por los conceptos de remuneraciones, gratificaciones legales, vacaciones y compensación por tiempo de servicios, el mismo que se realizó el cómputo hasta el 15 de marzo de 2020, en mérito a la licencia sin goce de haber de la extrabajadora desde el 16 de marzo de 2020. ii. Estando a lo anterior, se evidencia que el recurrente acredita el pago de las obligaciones (pago remuneraciones, compensación por tiempo de servicios gratificaciones y vacaciones), a través de los documentos denominados “Liquidación de beneficios sociales por compensación”, “Planilla única de pago remuneraciones”, “Depósitos masivos” y, “Transferencias – Cuentas de terceros”, en tanto los
4 Notificada a la impugnante el 31 de agosto de 2022, véase folio 217 del expediente sancionador.
documentos “Transferencias – Cuenta de terceros”, datan como fecha de último depósito con posterioridad a la Imputación de Cargos, por lo que, en mérito al artículo 40 de la LGIT, corresponde que la Autoridad de primera instancia evalúe y resuelva dicha solicitud. iii. Respecto a la infracción a la labor inspectiva, basada en un actuar fortuito debido a que, el apoderado legal Aldo Echenique Morales, presentó un problema de salud, por contagio de Covid-19. Sobre ello, es pertinente señalar que el inciso 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, reconoce como una condición eximente de la responsabilidad el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada, en similar sentido el punto 7.1.5. de la Versión 02 de la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII. iv. En ese marco, se advierte que la impugnante incumplió con la medida inspectiva de requerimiento; al respecto, la impugnante pretende eludir su responsabilidad, con una constancia de prueba positiva al Covid-19 del Apoderado Legal. Sin embargo, ese medio probatorio, ha sido examinado convenientemente por la instancia de mérito y ha determinado que no existe nexo causal de incumplimiento, toda vez que la notificación se realizó el 31 de agosto de 2021 y el plazo vencía el 03 de setiembre de 2021, siendo que, si el impugnante consideraba que el plazo era insuficiente, debió solicitar al inspector la ampliación del plazo, situación que no sucedió en el caso de autos, de tal manera que, antes de su vencimiento, su conducta pueda no generar responsabilidad administrativa pasible de sanción, no evidenciándose en autos actos de previsibilidad a fin de poder evitar el daño. v. Así también, se señala un precedente emitido por el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD, órgano que no conforma el procedimiento administrativo sancionador de la SUNAFIL, por lo que, no corresponde su aplicación, por no constituirse en precedente administrativo de carácter vinculante para las Autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.
Con fecha 19 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tacna, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC.
La Intendencia Regional de Tacna, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000631-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, recibido el 21 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 097-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 39,204.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de setiembre de 2022.
10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, señalando los siguientes alegatos:
i. Con relación a la supuesta conducta infractora referente a no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 31 de agosto de 2021, señalan que, resulta insólito que la Intendencia pretenda desconocer la situación de fuerza mayor o caso fortuito que aconteció durante el plazo para el cumplimiento de la medida de requerimiento, pues su apoderado legal, se contagió del Covid-19 el 23 de agosto de 2021, por lo que, se encontraba con aislamiento domiciliario desde el 23 de agosto de 2021 al 05 de setiembre de 2021, es decir por 14 días. ii. Refieren que, el estado de emergencia nacional y estado de emergencia sanitaria decretados a raíz de la propagación del Covid-19, es un hecho notorio y de conocimiento público, por lo que, su existencia en sí misma no requiere ser probada, lo que sí requiere de sustento es cómo la emergencia afecta el cumplimiento de sus obligaciones, lo cual sustentaron con los descargos y recurso de apelación (prueba positiva al Covid-19 del Apoderado Legal), lo señalado, implicó que no se pueda dar cumplimiento a la medida de requerimiento. iii. Además, manifiestan que este suceso, determinó la imposibilidad del cumplimiento de la obligación relativa al cumplimiento del pago de beneficios sociales de la extrabajadora, tales como CTS, vacaciones, gratificaciones y bonificación extraordinaria. Por tanto, sus consecuencias, debido al mandato gubernamental, devienen en irresistibles, ya que no pueden ser contrarrestados, lo que finalmente imposibilitó absolutamente el cumplimiento de la prestación de servicio del Apoderado Legal. iv. Por otro lado, reiteran la invocación al precedente vinculante establecido por el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD, aprobado mediante Sala Plena Nro. 018-2020. v. En tal sentido, y en virtud al principio de presunción de verdad material, solicitan la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, y dejar sin efecto la multa propuesta, pues se encontraban en una situación de caso fortuito o fuerza mayor que ocasionó el incumplimiento de la medida de requerimiento, por tanto, corresponde aplicar las causales de eximente de responsabilidad.
vi. Sobre la delegación-caso de fuerza mayor y el acto médico, refieren que, la Sub Intendencia parte de un análisis equivocado al señalar que “pudo delegar facultad en persona distinta, durante el plazo otorgado en la medida”, pues, en atención al artículo 147 del Código Civil, tienen otros apoderados designados para asuntos bancarios, financieros y contables, pero no para asuntos laborales, debido a que en el caso específico de las inspecciones laborales, hace falta precisar, complementar o aclarar el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales, sobre todo en una coyuntura donde se ha privilegiado las actuaciones virtuales en lugar de las presenciales. vii. Manifiestan que, una actuación inspectiva, no es un acto de mero trámite, que pueda ser atendido por cualquier persona, sino, es una diligencia que requiere de conocimientos técnicos y legales que permitan dar adecuada explicación para que no se configure una sanción. viii. Alegan que la resolución impugnada va en contra de los principios administrativos de legalidad, razonabilidad, informalismo y presunción de veracidad incurriendo en un vicio in iudicando. ix. Asimismo, refieren que, resulta inaudito que la Intendencia suponga que el señor Aldo Echenique (Apoderado Legal) desde su domicilio podía anticipar que se iba a enfermar y que así podía dar aviso por anticipado para que designen a otro apoderado, lo que contraviene la figura del caso fortuito y la condición de imprevisible. x. Por tanto, solicitan la nulidad de la Resolución de Intendencia, y dejar sin efecto la multa propuesta, por la supuesta comisión de la infracción tipificada en el numeral 7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto que, corresponde aplicar las causales eximentes de responsabilidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones graves. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones graves, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido
para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves,
que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”11:
Figura N° 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 31 de agosto de 2021 y otorga un plazo de tres (03) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:
11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura N° 02:
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 666-2021-SUNAFIL/IRE-TAC, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Por todo lo expuesto, se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo determinado por la autoridad sancionadora, debiéndose, en consecuencia, desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Sobre la solicitud de la aplicación de una eximente de responsabilidad
Morón Urbina define al “caso fortuito” como: “(…) un proceso causal que no es obra de la naturaleza sino del hombre, habiendo, por lo demás, un resultado imprevisible e inevitable. En el caso fortuito existe, por lo tanto, obra del hombre y presenta un nexo causal entre la acción de éste y el resultado; no obstante, es un proceso que no resulta previsible. En todo sentido, se caracteriza por su imprevisibilidad, inevitabilidad y, sobre todo, por la ausencia de relación entre la voluntad del agente y el resultado”12.
Por su parte, Leysser León precisa la diferencia entre “caso fortuito” y “fuerza mayor”, del siguiente modo:
“En nuestro ordenamiento, el caso fortuito y la fuerza mayor son consideradas como sinónimos. Técnicamente, sin embargo, se les puede distinguir prestando atención a los adjetivos calificativos “fortuito” y “mayor”. En el primer instituto, el énfasis recae en lo “casual”, lo “anormal”, lo “inusual”, lo “desacostumbrado”, en suma, en lo “extraordinario” o “fuera de lo común”. En el segundo, el énfasis recae en la “superioridad”, “inevitabilidad”, “insuperabilidad”, “imposibilidad de control” o, en suma, en la “irresistibilidad” de la fuerza que ocasiona el evento dañoso”13.
12 Morón Urbina, J. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va ed., Tomo II, p. 517. 13 León Hilario, L. (2016). Responsabilidad Civil Contractual y Extracontractual. Lima: Academia de la Magistratura.
A nivel jurisprudencial, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia, en la Casación Nº 1693-2014-Lima, de fecha 08 de marzo de 2016, señala lo siguiente:
“(…) como lo entiende Mosset, la distinción entre caso fortuito y fuerza mayor va más allá de lo puramente teórico, caracterizan al primero por su ‘imprevisibilidad’ y a la fuerza mayor por implicar la ‘irresistibilidad’. En tal sentido, se debe entender como ‘caso fortuito’ cuando es posible evitar el daño producido mediante actos de previsibilidad, esto es se puede evitar mediante una diligencia normal, en cambio será ‘fuerza mayor’ cuando aun habiéndose previsto, era imposible impedir que se produzca el daño, como se daría el caso en los casos de desastres naturales”.
En ese sentido, se colige que, para considerar un evento como fortuito y eximente de responsabilidad, debe determinarse, la existencia del evento y, adicionalmente, que éste reviste de las características de extraordinario, imprevisible e irresistible14.
Asimismo, respecto a la causa justificante alegada por la impugnante que su apoderado legal se contagió del Covid-19, por lo que, se encontraba con aislamiento domiciliario desde el 23 de agosto de 2021 al 05 de setiembre de 2021 (descanso médico), calificando ello como un caso fortuito o fuerza mayor, debiéndose aplicar la eximente de responsabilidad, siendo que, en consideración del principio de presunción de veracidad, refiere que se necesita un personal especializado para afrontar la materia de relaciones laborales, debemos señalar que, el literal a) del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG, establece que constituye condición eximente de la responsabilidad por infracciones, el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada15.
Conforme la doctrina descrita precedentemente, tenemos que la fuerza mayor, alegada por la impugnante, implica la ‘irresistibilidad’, es decir, “inevitabilidad”, “insuperabilidad”, “imposibilidad de control” del hecho o evento alegado como tal.
En ese sentido, estando a lo alegado por la recurrente, como causa de fuerza mayor, esto es, “contagió de Covid-19 de su apoderado legal”, quien según la impugnante, era la única persona encargada de dar respuesta a los requerimientos y medida de requerimiento, cabe indicar que, el padecimiento de una enfermedad por parte del apoderado legal del sujeto inspeccionado no constituye un evento “imprevisible” o “irresistible”, siendo que es la impugnante la responsable de dar cumplimiento a lo dispuesto y/o requerido por la autoridad inspectiva. Más aún, cuando del contenido de la medida inspectiva de requerimiento, no se exigía que esta acción la deba realizar su apoderado, Aldo Echenique, pues su mandato solo ordenaba la remisión de la
14 Respecto a estas características, cabe precisar que, de acuerdo con lo señalado por De Trazegnies, lo extraordinario es entendido como aquel riesgo atípico de la actividad o cosa generadora del daño, notorio o público y de magnitud; es decir, no debe ser algo fuera de lo común para el sujeto sino fuera de lo común para todo el mundo. Asimismo, siguiendo al citado autor, lo imprevisible e irresistible implica que el presunto causante no hubiera tenido la oportunidad de actuar de otra manera o no podría prever el acontecimiento y resistir a él. (DE TRAZEGNIES GRANDA, F. (2001). La responsabilidad extracontractual. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, pp. 336 - 341). Partiendo de ello, el mencionado académico señala: para considerar la notoriedad del hecho como elemento esencial del caso fortuito no se requiere que esta característica (notorio o público o de magnitud) haya sido expresamente señalada en el artículo 1315: está implícitamente en la exigencia de que se trate de un hecho extraordinario" (p. 339). 15 TUO de la LPAG, Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada”.
información allí solicitada. Asimismo, no se exigía que sean presentados de forma física, sino de forma virtual, por medio de la casilla electrónica, conforme se puede observar de la siguiente imagen; por lo que, bien se pudo prever que, ante la ausencia del apoderado, se dé cumplimiento con lo dispuesto por la autoridad inspectiva; máxime si en dicha medida se establecía que su incumplimiento configura una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa.
Figura N° 03:
Por tales razones, los argumentos expuestos, en este extremo, como justificación para incumplir con su deber de colaboración a la labor inspectiva, esto es, con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, no tiene sustento en ninguna eximente de responsabilidad, por cuanto es el sujeto inspeccionado el responsable del esquema estructural de su personal, encontrándose en la obligación de establecer las atingencias pertinentes a fin de que su personal se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de fiscalización de las diferentes autoridades públicas, como, en este caso, de la SUNAFIL. En consecuencia, los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, pues, no se ha configurado una eximente de responsabilidad contenidos en el artículo 47-A del RLGIT y el artículo 257 del TUO de la LPAG, en los términos alegados por la impugnante.
Por tales razones, corresponde desestimar todos los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Respecto al alegato referido a la invocación al precedente vinculante establecido por el Tribunal de la Superintendencia Nacional de Salud – SUSALUD, aprobado mediante Sala Plena Nro. 018-2020. Sobre el particular, cabe señalar que, no corresponde su aplicación, por no constituirse en precedente administrativo de carácter vinculante para las Autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. Por lo tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No cumplir con el pago íntegro y oportuno de las remuneraciones legales por el periodo comprendido del 01 de marzo de 2020 al 15 de marzo de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el depósito y/o pago de la compensación por tiempo de servicios por el periodo comprendido del 02 de noviembre de 2018 al 15 de marzo de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de vacaciones por el periodo comprendido del 02 de noviembre de 2018 al 15 de marzo de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de vacaciones por el periodo comprendido del 02 de noviembre de 2018 al 15 de marzo de 2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida de requerimiento notificada el 31 de agosto de 2021. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., en contra la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 26 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Tacna, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 536-2021- SUNAFIL/IRE-TAC, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - CORRESPONDERÁ al órgano de primera instancia, establecer el monto final por las infracciones imputadas al sujeto inspeccionado; conforme lo dispuesto en el artículo tercero de la parte resolutiva de la Resolución de Intendencia N° 097-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 26 de agosto de 2022.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO. - Notificar la presente resolución a ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., y a la Intendencia Regional de Tacna, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20231129MCR
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