| Resolución N° | 1133-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 26-2021-SUNAFIL/IRE-JUN |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE JUNÍN |
| Impugnante | Alpamayo Inversiones S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 97-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Junín |
| Fecha | 30 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Junín, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 26-2021- SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO.- Notificar la presente resolución a ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Junín, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.27 de la presente resolución. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20231129CEC
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1009-2020-SUNAFIL/IRE-JUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 132-2020-SUNAFIL/IRE-JUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, en razón de no cumplir con proporcionar la información requerida mediante requerimiento de información de fecha 9 de noviembre de 2020.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad Social (Sub materia: Declaración y pago de la Seguridad Social), Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración); Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20131257750 hard
Mediante Imputación de Cargos N° 28-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 15 de enero de 2021, notificada el 25 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 042-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIAI, de fecha 16 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Junín, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, notificada el 23 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,309.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, debido a que el sujeto inspeccionado el día 12 de noviembre de 2020 no cumplió con presentar la documentación solicitada mediante requerimiento de información emitida con fecha 9 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 5 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:
i. Por el COVID 19 se decretó el estado de emergencia, afectando a diferentes actividades económicas, dentro de las cuales se afecta a los Tragamonedas, contempladas para su reapertura en la última fase. Por la situación delicada de reactivación en abril de 2020 solicitó la suspensión perfecta de labores de casi la totalidad de los trabajadores, lo que comunicó al inspector.
ii. Afirma que todas sus operaciones estuvieron cerradas, por ser una actividad no esencial, por lo que no tenía forma de atender el requerimiento de información, por lo que sostiene que no se configura la infracción al deber de colaboración.
iii. Así mismo, el acto es nulo, porque el procedimiento signado para configurar la infracción es que previamente se haya intimado el apercibimiento como tal, lo que en ninguna parte del requerimiento está expresado, incurriendo en vicio de nulidad.
iv. Informó oportunamente que su local ubicado en Giráldez 215 - 221 estuvo cerrado y sin operación por disposición del gobierno, abriendo recién el 13 de mayo de 2021 para reanudar sus operaciones.
Mediante Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 19 de agosto de 20222, la Intendencia Regional de Junín declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la impugnante el 22 de agosto de 2022, véase folio 56 del expediente sancionador.
i. Respecto al Acta de Infracción, se evidencia que fue notificada mediante cédula nº 3612- 2021 el 25 de enero de 2021, conjuntamente con la Imputación de cargos; tal es así que, el sujeto inspeccionado realizó el descargo correspondiente con registro N° 49176-2020 el 01 de febrero de 2021, por lo que en este extremo no resulta cierto que se conculcó su derecho de defensa por desconocer el contenido de tales documentos.
ii. Habiendo tomado conocimiento de la resolución el 01 de octubre de 2021 (fecha de descarga); el escrito presentado el 05 de octubre de 2021, es considerado como un recurso de apelación, el cual se habría interpuesto en el plazo de ley, esto es dentro de los 15 días hábiles contados de la notificación, procediendo absolver los puntos de fondo; en ese sentido, respecto a escrito de 24 de enero de 2022, por el cual se solicita el cumplimiento de la notificación de la resolución de sanción, resulta no ha lugar en el procedimiento.
iii. La suspensión invocada fue otorgada desde el 19 de abril al 07 de octubre de 2020 y el requerimiento data de noviembre de 2020 vale decir en fecha posterior; además que los documentos requeridos, por su naturaleza son manejados por el empleador y no por los trabajadores, por lo que el sujeto inspeccionado se encontraba en la capacidad de remitirlos; y más si en la fecha del requerimiento (noviembre de 2020) el confinamiento había sido levantado por sectores de manera progresiva, permitiendo el tránsito con mayor fluidez de los ciudadanos, que si bien no se permitía poner en marcha el giro económico, si era permitido el libre tránsito en general. Por lo que, el argumento carece de asidero legal.
iv. Respecto al cuestionamiento del requerimiento de información, relacionado al apercibimiento que debe contener; de los actuados se advierte éste cuenta con el apercibimiento.
Con fecha 13 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Junín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 97-2022- SUNAFIL/IRE-JUN.
La Intendencia Regional de Junín, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 0971-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, recibido el 15 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” 8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.
con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE- JUN, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,309.00, por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 23 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 13 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, señalando los siguientes alegatos:
i. Se requirió información durante el estado de emergencia, vale decir cuando existía restricciones en el departamento de Junín, inmovilización social obligatoria, y cuando las actividades de casinos y tragamonedas todavía no estaban autorizadas para operar, lo que evidentemente imposibilito recabar la información solicitada por el inspector al estar las salas de tragamonedas cerradas; máxime si esta disposición era de conocimiento público, disposiciones que el inspector también tenía pleno conocimiento. Recién desde el mes de diciembre del 2020 mediante el Decreto Supremo Nro. 187-2020-PCM se reanudo las actividades de casinos y tragamonedas.
ii. La empresa informó al inspector mediante correo electrónico de fecha 04 de noviembre del 2020, que se encontraba en suspensión perfecta de labores hasta el 05 de enero del 2021. Así, no se analizó la procedencia o no de la solicitud de silencio administrativo positivo sobre la solicitud SPL.
iii. Si bien la SUNAFIL implemento medios digitales como correos electrónicos para evitar la propagación de la COVID-19, también es cierto que la documentación solicitada por el inspector se encontraba de manera física y no en digital en el centro de trabajo de los trabajadores, ya que los pagos de remuneración y demás beneficios se pagaban en efectivo y al contado. Por lo tanto, esto es una razón eximente que no permitió el cumplimiento de las obligaciones no por una decisión unilateral, vulnerando el derecho de defensa.
iv. La resolución materia de impugnación adolece de motivación, como requisito de validez del acto administrativo.
v. La autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables, vulnerando el Principio de Predictibilidad o de Confianza Legítima. En el presente caso, en el requerimiento de información de fecha 09 de noviembre de 2020, no se observa el apercibimiento o advertencia a la empresa, de que podía incurrir en infracción a la labor inspectiva, sancionable.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo
En principio, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091- 2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514- 2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador
De la verificación de los actuados se advierte la sanción a la impugnante por no cumplir con presentar la documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 9 de noviembre de 2020. Sobre el particular, del expediente inspectivo se advierte lo siguiente:
- Con fecha 2 de noviembre de 2020 se emitió requerimiento de información9, con la finalidad de que la impugnante cumpla con presentar, en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, la información consignada en dicho documento, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento.
- Mediante constancia de actuación inspectiva de investigación de fecha 4 de noviembre de 2020, la comisionada dejó constancia de la documentación remitida por la impugnante, mediante correo electrónico, en particular, del escrito S/N de fecha 4 de noviembre de 2020, por medio del cual informa que sus labores se encuentran paralizadas desde la quincena del mes de marzo de 2020, realizado el trámite de suspensión perfecta de labores por el periodo 19 de abril al 07 de octubre de 2020 y la subsecuente solicitud de ampliación hasta el 05 de enero de 2021, no habiéndose emitido resolución al respecto, optando por la aplicación del silencio administrativo positivo ante la falta de pronunciamiento.
- Con fecha 9 de noviembre de 2020 se emitió un nuevo requerimiento de información10, otorgando el plazo de tres (3) días hábiles, para que cumpla con presentar la documentación consignada en el mismo, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento. Cabe señalar que, en el referido documento la
9 Folio 3 del expediente inspectivo. 10 Folio 24 del expediente inspectivo.
comisionada consignó como nota que, para la validez de lo alegado por la impugnante, debe adjuntar la resolución correspondiente.
Sobre el particular, conforme se advierte del acta de infracción, la comisionada, señaló: “No habiendo presentado el sujeto inspeccionado la documentación solicitada, incluidos pagos desde julio de 2019 hasta octubre de 2020, como se registra en los requerimientos de información notificados al inspeccionado, no se pudo verificar el cumplimiento de las materias contenidas en la presente orden. (…) El sujeto inspeccionado fue notificado en fecha 09/11/2020 con el segundo requerimiento de información, el cual debía ser respondido en fecha 12/11 /2020; sin embargo, el inspeccionado no cumplió con presentar ninguna información”. No verificándose argumento alguno referente a lo alegado por la impugnante, no solo respecto a la tramitación de la suspensión perfecta de labores, sino también a la aplicación del silencio administrativo positivo ante dicho trámite, y las repercusiones en la respuesta al requerimiento de información, estableciendo si dicho supuesto y alegato, resulta suficiente o no para justificar el incumplimiento del deber de colaboración.
Asimismo, de la verificación de la resolución de sanción, se advierte que dicha instancia ha señalado que: “el sujeto inspeccionado al no cumplir con proporcionar la información requerida incurre en la infracción estipulada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT tipifica y califica como infracción muy grave a la labor inspectiva, la conducta referida a la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar al inspector de trabajo, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones. Supuesto en el que se subsumen los hechos descritos”. Así, de la referida resolución no se advierte pronunciamiento alguno sobre lo indicado previamente, así como tampoco se observa fundamentación alguna que desvirtúe o ampare lo alegado por la impugnante, tanto en la fase inspectiva como en el presente procedimiento administrativo sancionador, verificándose la falta de motivación al respecto.
En ese entendido, si bien la Sub Intendencia de Resoluciones mediante la resolución de sanción, hace un análisis de la infracción imputada, no se advierte que haya efectuado la motivación correspondiente respecto al supuesto antes señalado. Lo referido, resulta de vital importancia para la correcta determinación de la configuración de la infracción imputada, por lo que, la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021-SUNAFIL/IRE- JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones inspectivas, vulnerando el debido procedimiento.
Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho, y valorando los medios probatorios presentados y actuados; así como
sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.
Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:
“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.
Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:
a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.
b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.
c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba,
actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.
d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.
e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.
f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado)
En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia no
ha efectuado el análisis de validez de las actuaciones inspectivas, así como tampoco se ha pronunciado sobre los argumentos planteados por la impugnante, conforme lo anteriormente señalado. Por lo que, se advierte que su decisión carece de sustento jurídico exigido.
Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.
Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)
Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos y lo actuado en la fase inspectiva.
Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021-SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 97-2022-SUNAFIL/IRE-JUN, de fecha 19 de agosto de 2022, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.
En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de
los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.
Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.
En consecuencia, se remite la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.
Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.
POR TANTO Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Junín, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 26-2021- SUNAFIL/IRE-JUN, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 066-2021- SUNAFIL/IRE-JUN/SIRE, de fecha 19 de marzo del 2021, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente resolución.
TERCERO.- Notificar la presente resolución a ALPAMAYO INVERSIONES S.A.C., y a la Intendencia Regional de Junín, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Junín, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.27 de la presente resolución. QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20231129CEC
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