| Resolución N° | 0056-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 278-2021-SUNAFIL/IRE-ICA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE ICA |
| Impugnante | Alfin Banco S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 039-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Ica |
| Fecha | 27 de enero de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ALFIN BANCO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 14 de marzo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-ICA por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Subintendencia N° 184-A-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 05 de mayo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referido a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como en el extremo de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ALFIN BANCO S.A., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo
No cumplir con las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, respecto a no cumplir con el “Registro de accidente e incidente de trabajo”
Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 682-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 291-2021-SUNAFIL/IRE-ICA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en atención al accidente de trabajo ocurrido el 19 de junio de 2018.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 279-2021-SUNAFIL/SIAI-IRE-ICA de fecha 03 de agosto de 2021, notificada a la impugnante el 05 de agosto de 2021, se dio inicio a la
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Submateria: incluye todas), Equipos de protección personal (Submateria: Incluye todas), Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: registro de accidentes de trabajo e incidentes) Investigación de accidentes de trabajo/incidentes peligrosos (Submateria: incluye todas). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 294-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-ICA de fecha 25 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 184-A-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 05 de mayo de 2022, notificada a la impugnante el 05 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 30,052.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo que ocasione un accidente de trabajo que cause daño al cuerpo o a la salud del trabajador, que requiera asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal, respecto a la materia inspeccionada “Equipos de protección personal”, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por el incumplimiento de las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, respecto a no cumplir con el “Registro de accidente e incidente de trabajo”, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, respecto al requerimiento notificado el 08 de junio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00
Con fecha 26 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 184-A-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, argumentando lo siguiente:
i. Indica que el trabajador se encontraba movilizándose para realizar labores de cobranza según la cartera de clientes asignada por la empresa, por lo que se cumplió con proporcionar una motocicleta con placa y un caso de seguridad, cumpliéndose cabalmente con las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo, asimismo la matriz IPER mencionada en la resolución impugnada no resulta aplicable al puesto de trabajo que desempeñó el extrabajador en específico. ii. Menciona que, el inspector comisionado requirió un plazo de tres días hábiles para que se cumpla con adoptar la medida de requerimiento, para ello se debía dar una implementación del registro y realizar la investigación correspondiente sobre el
accidente de trabajo, siendo que el plazo otorgado para el cumplimiento no es adecuado o razonable. iii. Alega, que no se ha tomado en cuenta el nexo causal entre el accidente de trabajo y los supuestos incumplimientos en los que se habría incurrido, más aún teniendo en consideración que el accidente ocurrió por causas externas a nuestro control, por lo que la resolución apelada carece de sustento al no haber tomado los fundamentos antes detallados, vulnerándose la debida motivación, el debido procedimiento, y el principio de razonabilidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 14 de marzo de 20232, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Es una obligación del empleador dotar del equipo de protección personal para el desempeño de las funciones del trabajador, es por ello que el inspector actuante con la exhibición de la Matriz IPERC vigente a la fecha del accidente, verificó que el sujeto responsable estableció como medida de control para el riesgo de accidente de tránsito, manejo de vehículos de dos ruedas (motos), imprudencia de terceros, el uso de los siguientes Equipos de Protección Personal (EPP): guantes, casco, chaleco con cinta reflexiva, según el puesto de trabajo para jefe de cobranza, por lo que requirió la información notificada al sujeto responsable el 04/05/2021 y el 26/05/2021, la misma que solo remitió un formato denominado “registro de equipos de seguridad o emergencia” en cuya descripción se detalla lo siguiente: bloqueador solar 3M FPS 50 +/Dispensador de fecha 19/05/2018, en ese sentido y al no haber acreditado la entrega de los EPP según lo establecido en su matriz IPERC y siendo una de las causas del accidente conforme a lo detallado en el acta de infracción, que señala que resulta una infracción insubsanable, confirmándose la sanción con relación al incumplimiento por no haber acreditado la entrega de los equipos de protección personal adecuados para el manejo de vehículo de dos ruedas. ii. Ha quedado acreditada la obligación del sujeto responsable de contar con el registro de accidente de trabajo, en ese caso hay infracción al no implementar y mantener actualizado los registros pese a que el inspector detalló de manera clara las imprecisiones o errores encontrado sen el registro de accidente, como la hora del accidente, el número de descansos médicos, la fecha para la implementación de la medida correctiva, así mismo señala que se describan correctamente las causas del accidente de trabajo, por lo que llega a la conclusión que no ha acreditado la investigación correcta, así como la implementación del registro. El plazo otorgado para llenar el registro de accidente de trabajo con las imprecisiones brindadas resulta
2 Notificada a la impugnante el 16 de marzo de 2023.
razonable, por lo que, los argumentos planteados por el sujeto responsable no desvirtúan la responsabilidad. iii. En el presente caso la medida de requerimiento no requería hacer modificaciones importantes sino solo presentación de documentación, situación que fue requerida desde los requerimientos anteriormente notificados, llamadas telefónicas y correos, en ese sentido se trataba de la presentación formal de un documento que con fechas anteriores venía siendo solicitad y que pudo prever, el plazo otorgado para la investigación del accidente y la implementación y mantener actualizado el registro de accidentes de trabajo resulta razonable. iv. Durante las investigaciones efectuadas por el inspector comisionado ha podido determinar las causas del accidente de trabajo, las mismas que han desarrollado en el acta de infracción, considerado un accidente de trabajo al haberse producido durante la ejecución de órdenes del empleador, el inferior en grado ha realizado el correcto análisis de los acontecimientos constatados por el inspector comisionado, tipificando correctamente los hechos que son pasibles de sanción, motivando su posición de sanción. En ese sentido tanto en el acta de infracción, en la etapa instructiva y sancionadora se ha cumplido con garantizar una adecuada motivación, y por ende un correcto alcance de lo que se refiere al principio de razonabilidad de la sanción impuesta máxime tratándose de un procedimiento administrativo sancionador que ha tenido como origen un accidente de trabajo.
Con fecha 27 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ica, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 039-2023- SUNAFIL/IRE-ICA
La Intendencia Regional de Ica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM -000253-2023- SUNAFIL/IRE-ICA, recibido el 29 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ALFIN BANCO S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ALFIN BANCO S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, que confirmó la sanción impuesta de S/
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
30,052.00 soles por la comisión de, entre otra, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de marzo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ALFIN BANCO S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 27 de marzo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA señalando los siguientes alegatos:
i. Cuestiona la motivación de la resolución impugnada, así como la vulneración al principio de tipicidad, haciendo alusión que para la configuración del tipo sancionador previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIR, deben concurrir los presupuestos de: i) incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo que haya ocasionado el accidente de trabajo y ii) que como consecuencia de ello se hayan producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico. ii. Indica que, no se advierte de que manera la entrega de equipos de protección personal fue causa del accidente ocurrido, más aún si en el Acta de Infracción el nexo causal no se encuentra bien determinado, toda vez que no se evidencian elementos fehacientes que permitan determinar que el accidente del trabajo se dio como consecuencia de dicho incumplimiento, es decir, el inspector comisionado efectuó una presunción sin mayor motivación del nexo causal entre el incumplimiento referido y el accidente de trabajo, y cita un caso similar signado como Resolución N° 298-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. iii. Menciona que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Para dar cumplimiento al requerimiento se debía analizar una implementación del registro y realizar las investigaciones correspondientes sobre el accidente de trabajo, por ello el plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de tres días hábiles no resultaba ser adecuado y razonable, e invoca un criterio similar recaído en la Resolución N° 518-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la existencia del nexo causal
En relación con lo alegado por la impugnante, el artículo 94 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR (en adelante, el RLSST), establece que:
“Para efecto de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley, la imputación de la responsabilidad al empleador por incumplimiento de su deber de prevención requiere que se acredite que la causa determinante del daño es consecuencia directa de la labor desempeñada por el trabajador y del incumplimiento por parte del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo”.
En este punto, es preciso traer a colación al principio de tipicidad, el cual es un principio que rige la potestad sancionadora de las autoridades administrativas, prevista en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, que señala lo siguiente:
“4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda (…)”.
Así, mediante Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de agosto de 2022 en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria, entre otros, los fundamentos 6.20 y 6.21, bajo los siguientes alcances:
“6.20 Cabe señalar que, para la configuración de los tipos sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) Para ambos supuestos: Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y, ii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.10 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. iii) Para el supuesto establecido en el artículo 28.11 del artículo 28 del RLGIT: que como consecuencia de lo señalado en el literal i) el accidente produzca el fallecimiento del trabajador. 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:
i) El nexo causal es el elemento gravitante para determinar la responsabilidad del empleador en los tipos sancionadores previstos en los artículos 28.10 y 28.11; en ese sentido se entiende por nexo causal a la relación causal o causalidad entre la infracción cometida y el accidente sucedido, siendo el evento trágico consecuencia de la inobservancia o incumplimiento de la normativa laboral. ii) Respecto al examen del nexo causal, los tipos infractores materia de análisis, llevan a evaluar los actuados en la fiscalización a partir de la determinación del carácter causal de la infracción respecto a cada uno de los incumplimientos detectados en los que este factor causal se encuentre presente. Así, cada uno de los incumplimientos sancionados bajo los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, deben ser susceptibles de producir el accidente o contribuir a que este se desencadene, conforme con lo determinado en la fiscalización y conforme con las condiciones establecidas en ambos tipos normativos. De manera que, si la inobservancia de las normas de seguridad y salud en el trabajo ocasiona un accidente, esta podrá dar lugar a una o a más de una sanción, siendo analizadas de manera independiente cada una de ellas respecto de su carácter causal sobre el accidente ocurrido. Por tanto, corresponderá que, por cada vez donde ese juicio causal se vea satisfecho, se aplique una sanción. (…)” (énfasis agregado).
Bajo las consideraciones expuestas líneas arriba, debe precisarse que, para la configuración del tipo sancionador previsto en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, se requiere la concurrencia de los siguientes presupuestos: i) que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya ocasionado el accidente de trabajo; y ii) que -como consecuencia de lo anterior - se haya producido daños en el cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico, conforme al certificado o informe médico legal. Es decir, el incumplimiento, así como el accidente de trabajo deben ser determinados a propósito del nexo de causalidad establecido por el inspector de trabajo.
Así, revisando el expediente, se observa que, sobre la materia relacionada a la entrega de Equipos de Protección Personal, en el Acta de Infracción, el Inspector comisionado consignó en el numeral 4.19., lo siguiente:
Que, respecto a la materia Equipos de Protección Personal, el sujeto inspeccionado remitió, vía casilla electrónica, en respuesta a los requerimientos de información notificados con fecha 04 de mayo de 2021, el documento Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia – Descripción: “Bloqueador Solar 3M FPS 50+/Dispensador”, de fecha 19/06/2018. Sin embargo, de la revisión del documento exhibido Matriz de Identificación de Peligros, Evaluación de Riesgos y Medidas de Control (IPERC), vigente a la fecha del accidente, (Fecha de actualización febrero 2018) se verificó que la inspeccionada estableció como medidas de control para el peligro de Accidente de Tránsito – Manejo de vehículos de dos ruegas (motos), Imprudencia de Terceros, el uso
de EPP: Guantes, Casco, Chalecos con cintas reflectivas. Requiriendo la acreditación de la entrega de los EPP señalados en Requerimiento de Información notificado en fecha 26 de mayo de 2021. De la revisión de la documentación ingresada en respuesta al requerimiento de información de fecha 26 de mayo, el sujeto inspeccionado solo ingresó Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia – Descripción: “Bloqueador Solar 3M FPS 50+/Dispensador”, de fecha 19/06/2018, asimismo del documento exhibido: Escrito de la representante legal del sujeto inspeccionado de fecha 31 de mayo de 2021, señala en el punto 5: “Se adjunta constancia de Equipos de Protección Personal con los que contamos”. Por otro lado, de las manifestaciones tomadas al Sr. Juan José Torres Mendiola, Gerente de Cobranzas, la Sra. Rubí Palomino Herrera, Representante Legal, y la Sra. Karla Pardo Castro, Supervisora de SST, quienes señalaron que a los trabajadores en el puesto de trabajo jefe de cobranza y/o motorizados solo se les brinda el casco como EPP. En consecuencia, al no acreditar la entrega de los Equipos de Protección Personal: Casco, Guantes y chaleco con cintas reflectivas, establecidos como medidas de control para reducir los riesgos por accidente de tránsito por manejo de vehículo de dos ruedas e Imprudencia de Terceros, se configura como infracción insubsanable en materia de seguridad y salud en el trabajo a la fecha del accidente de trabajo y se desprende como una causa (causa inmediata – condición subestándar) del accidente de trabajo que sufrió el trabajador afectado. (resaltado agregado).
Sobre lo señalado, cabe mencionar que la falta de entrega de Equipos de Protección Personal (guantes y chaleco reflectivo) han sido considerados como factores causantes de la ocurrencia del accidente materia de análisis por parte del personal inspectivo, dado que según las causas descritas, el trabajador afectado solo usaba casco al momento del accidente pero se debió proporcionarle chaleco con cintas reflectivas y guantes; al respecto, no se comprende de qué manera la entrega y uso de este chaleco reflectivo y guantes para conducir la motocicleta, pudieron haber evitado la ocurrencia del accidente del trabajador Robert Alexander Moyano Gómez el día 19 de junio de 2018 a las 13:00 horas aproximadamente, en circunstancias cuando se trasladaba en la motocicleta de la empresa y en una avenida es colisionado por un tercero (automóvil) que le hace caer y le provoca múltiples fracturas en diferentes partes de cuerpo. Es decir no hay una explicación suficiente que evidencie el nexo causal entre el incumplimiento detectado y el accidente, y tampoco se explica como el uso de estos EPP hubieran podido evitar el accidente de trabajo, más aún si se tiene que según las investigaciones hechas el accidente ocurrió en horas del día, cuando las cintas reflectivas del chaleco no hubieran hecho ninguna diferencia, ya que estas se iluminan y hacen notoriedad del conductor en horas de la noche, igualmente no se explica como el uso o no de guantes para manejar la motocicleta hubiera evitado la colisión por parte de un tercero.
Sobre el particular, se debe tener en cuenta que la determinación del nexo causal como elemento de responsabilidad de la impugnante, no se encuentra plenamente acreditado. Ello pues no se evidencian elementos fehacientes que permitan determinar que el accidente del trabajo se dio como consecuencia de dicho incumplimiento. Como es de verse, el Inspector comisionado efectuó una presunción sin mayor motivación del nexo causal entre el incumplimiento referido y el accidente de trabajo.
En síntesis, podemos concluir con el análisis causal del accidente de trabajo, a través de este gráfico:
(A) ¿Qué incumplimiento se ha reputado como causal? (B) ¿Qué se considera como factor que originó el accidente? ¿Satisface el análisis causal cada imputación? ¿Se ha justificado el examen causal entre el incumplimiento (A) →(B)? 1) No se acreditó la planificación, organización y ejecución del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo. 1) Falta de entrega de equipos de protección personal (chaleco reflectivo y guantes), el trabajador accidentado solo venia usando casco el día del accidente, pero no tenía chaleco con cintas reflectivas ni guantes, de los cuales no se acreditó su entrega por parte del empleador. No, porque el Inspector de Trabajo no justificó como la entrega y uso de estos EPP (chaleco y guantes) hubieran podido evitar la ocurrencia del accidente que fue provocado por un tercero que colisionó con la motocicleta que iba manejando el trabajador afectado.
Por lo tanto, a la luz de los fundamentos señalados, en este extremo, y en consideración que se establece como un principio de la potestad sancionadora administrativa, el Principio de Tipicidad, entendida ésta no solo como la preexistencia de la conducta infractora en una norma con rango de Ley, sino también como una exigencia “a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador, para que deba realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”9; a consideración de esta Sala, no ha quedado debidamente acreditado el nexo causal entre la conducta de la impugnante y el accidente; toda vez que, ni en el Acta de infracción ni en el trámite del procedimiento sancionador se han brindado las razones suficientes para determinar que el incumplimiento detectado se encuentre directamente vinculado con el accidente ocurrido al trabajador afectado el 19 de junio de 2018, que se originó por el accionar de un tercero, esto es el conductor del vehículo que lo colisionó con la motocicleta que iba manejando el trabajador afectado. Por lo que, corresponde revocar la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
9 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 14va. Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2019, p. 421
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá
circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Respecto de la razonabilidad, el Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo:
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
En el presente caso, el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 08 de junio 2021, notificada en la misma fecha, con la cual se otorgó un plazo de tres (03) días hábiles a fin de proceder a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud en el trabajo, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
Por otro lado, corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano, referido a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para
producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)”.
Conforme al precedente citado, se aprecia que en el presente caso, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento no está destinado a revertir los “efectos de la ilegalidad de la conducta cometida” sino que busca forzar la presentación de documentos respecto de los cuales se tiene conocimiento que el administrado no posee, como acreditar la formación e información del trabajador accidentado de forma previa al accidente, eso de plano es incompatible con la naturaleza de la medida inspectiva de requerimiento, por ende el plazo otorgado en la medida inspectiva resulta ineficaz.
Por las razones que anteceden, corresponde acoger los argumentos de la recurrente en este extremo y dejar sin efecto la sanción impuesta a la empresa impugnante, por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; y precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.
Estando a lo señalado en los considerandos precedentes, esta Sala considera inoficioso pronunciarse por los demás argumentos del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ALFIN BANCO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, de fecha 14 de marzo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-ICA por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Subintendencia N° 184-A-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA, de fecha 05 de mayo de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 039-2023-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referido a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT, así como en el extremo de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ALFIN BANCO S.A., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo
No cumplir con las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros o disponer de la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, respecto a no cumplir con el “Registro de accidente e incidente de trabajo”
Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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