Ajinomoto del Perú S — Res. 192-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y Actos de Hostilidad (Submateria: otros hostigamientos). Luis Mendoza Legoas DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por realizar actos que configuran como hostiles al no permitir que realicen labor efectiva, lo que afecta la dignidad de veintiocho (28) trabajadores sindicalizados repuestos judicialmente, tipificado en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,672.00 soles.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no adoptar medidas necesarias para prevenir o cesar los actos de hostilidad realizado por el inspeccionado, lo que afecta la dignidad de veintiocho (28) trabajadores sindicalizados repuestos judicialmente, tipificado en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,672.00 soles.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento debidamente notificada el 22 de enero de 2021, otorgándole un plazo de cuatro (4) días el cual vencía el 29 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 34,672.00 soles.

i. Indica que se encontraba legitimado para realizar las medidas pertinentes respecto del aforo de la empresa para evitar el contagio de los trabajadores, tales como: reducir el número de trabajadores, detener o desacelerar el proceso de reincorporación ordenada por mandato judicial, ello en merito a que en el mes de marzo de 2020, en el Perú se decretó diversas disposiciones relacionadas con la propagación de la pandemia del Covid- 19, lo que llevó que se establezca un estado de emergencia nacional y emergencia sanitaria, pues bien, el estado ordenó a las empresas a tomar acciones que permitan garantizar la salud de los trabajadores por lo que está facultado para determinar la organización del trabajo y establecer medidas de prevención del contagio del COVID-19, en razón de ello, se dispuso el adelanto de vacaciones o goce de derecho vacacional ya obtenido, el otorgamiento de licencias con goce de haber como medidas para salvaguardar la relación laboral con el demandante. Dado que el empleador tiene la

potestad de introducir cambios o reestructurar los turnos y puestos existentes que infieren el desprendimiento de su poder de dirección dentro de la empresa.

ii. Indica que es falso que no haya cumplido con el mandato judicial de reposición, el inspector inobservó la documentación que evidencia que los trabajadores fueron dados de alta en la planilla de trabajadores de la empresa, asimismo, alega que desde el inicio del estado de emergencia sanitaria por el Covid-19 a nivel nacional, casi el 80% de empresas dedicadas a la elaboración de productos alimenticios redujeron su producción. iii. Señala que es incongruente que se le haya requerido la acreditación del pago de gratificación legal de navidad 2020, toda vez que la materia en específico que cita el inspector es hostigamiento y actos de hostilidad, siendo que dicho requerimiento se aparta del motivo específico de la orden de inspección, lo cual contraviene el principio de legalidad, buena fe procedimental, al debido procedimiento, verdad material e imparcialidad y objetividad contemplados en la LGIT y el TUO de la LPAG.

i. Conforme a los hechos constatados en las actuaciones inspectivas de investigación y el análisis de la autoridad instructora, se ha determinado que el sujeto inspeccionado incurrió en actos de hostilidad que afectaron la dignidad de veintiocho trabajadores sindicalizados repuestos judicialmente, al otorgarles unilateralmente licencias con goce de haber mes tras mes, argumentando no haber vacantes disponibles, pero, contradictoriamente realizando convocatorias para nuevo personal, cubriendo de esta forma la labor que deben realizar los trabajadores sindicalizados al haber sido repuestos a sus labores, lo cual evidencia actos hostiles respecto de ese grupo de trabajadores a quienes le deniega el derecho de trabajar de forma efectiva, generándoles así perjuicio económico, puesto que solo perciben su básico y no tienen acceso de algunos beneficios como efectuar horas extras, acceder a bonificaciones por producción, imponiendo de manera arbitraria su poder de dirección al no considerar razonabilidad en sus decisiones, vulnerando así lo previsto en el artículo 9 del Decreto Supremo N° 003-97- TR. ii. Si bien es cierto la inspeccionada tiene el poder de dirección el cual le permite normar reglamentariamente las labores y dictar las ordenes necesarias para la ejecución de las mismas, como otorgar licencias con goce de haber que devengan por las circunstancias del Covid-19, sin embargo, en este caso el sujeto inspeccionado no ha logrado acreditar de forma razonable cuales fueron los motivos que justificaron el otorgar licencias con goce de haberes a sus trabajadores sindicalizados antes de emitido el estado de

2 Notificada a la impugnante el 20 de marzo de 2023.

emergencia nacional a raíz del Covid-19, esto es hasta antes del 16 de marzo de 2020. Y en cuanto a las licencias con goce de haber compensables que otorgó a los mismos trabajadores durante el estado de emergencia, tampoco hay justificación, dado que por pertenecer al rubro de productos alimenticios sus operaciones nunca se detuvieron lo cual guarda relación con las convocatorias de trabajo que constató el Inspector durante la época de pandemia, pese a ello les siguió aplicando licencia con goce a los trabajadores afectados. iii. La impugnante no acreditó haber designado funciones efectivas a los trabajadores afectados a partir de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, el hecho de que cumplió el mandato judicial de reposición no lo exime de responsabilidad, dado que no acreditó con medio probatorio fehaciente la designación de labores efectivas en favor de dichos trabajadores. iv. En cuanto al pago de las gratificaciones legales de navidad 2020, no resulta ser contradictoria toda vez que si bien las materias objeto de inspección se encuentran referidas al hostigamiento y actos de hostilidad, el concepto de gratificaciones legales guardan relación con lo dilucidado en el presente procedimiento sancionador, por tanto, en aplicación del principio de razonabilidad, así como, los criterios de necesidad y congruencia, es que, el inspector actuante solicitó a la inspeccionada la acreditación del pago de las gratificaciones legales.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Ajinomoto Del Peru S A

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 12 de abril de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 075-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

i. Señala que se encontraba legitimado para reducir el aforo de la empresa para evitar contagio, tales como reducir el número de trabajadores o detener o desacelerar el procedo de reincorporación ordenada por mandato judicial, ya que desde el inicio de la emergencia sanitaria y el estado de emergencia por el Covid-19, se tuvo que aplicar

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

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una reducción en el aforo de trabajadores en las áreas de trabajo, aplicándoles licencia con goce dado que sus funciones no eran compatibles con el trabajo remoto. ii. Indica que a la fecha los trabajadores supuestamente afectados se encuentran prestando servicios de manera efectiva, agrega que resulta irrazonable y desproporcional sancionar con una multa excesiva pese a que se dio cumplimiento cabal a lo requerido. iii. Durante la emergencia sanitaria disminuyó la producción de la empresa y el cargo de los denunciantes antes de su cese ya se encontraba siendo desempeñado por nuevos trabajadores, por lo cual para incorporarlos se modificó la estructura de la producción de forma progresiva, pero por la situación económica impidió la reinserción de la totalidad de trabajadores al centro de trabajo para realizar labores efectivas. iv. Hubo un incongruente requerimiento de acreditación del pago de gratificación legal de navidad de 2020, en tanto no guarda relación con la materia inspeccionada, y en ningún requerimiento de información se solicitó acreditar el cumplimiento de dicha obligación, además que no ha incurrido en infracción a la labor inspectiva.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los actos de hostilidad laboral tipificados en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT

“la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y el Estado”. Asimismo, en el ámbito laboral, el artículo 23 de la mencionada norma suprema establece "ninguna relación puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”. Además, el artículo 22 de nuestra norma fundamental establece al trabajo como un deber y un derecho y base del bienestar social y un medio de realización de la persona (énfasis añadido).

"Por la subordinación, el trabajador presta sus servicios bajo dirección de su empleador, el cual tiene facultades para normar reglamentariamente las labores, dictar las órdenes necesarias para la ejecución de las mismas, y sancionar disciplinariamente, dentro de los límites de la

razonabilidad, cualquier infracción o incumplimiento de las obligaciones a cargo del trabajador (…)" (énfasis añadido).

“a) El poder de dirección, el cual contiene las facultades de organización (que versan sobre las órdenes e instrucciones generales o particulares, mediante las cuales se instrumenta la implementación de los recursos empresariales en orden a la consecución de sus objetivos) y de control de los trabajadores (que supone el empleo de los medios necesarios para comprobar que el trabajador ha cumplido sus obligaciones); b) El poder disciplinario (que se refiere a la facultad de sancionar, en caso de incumplimiento de obligaciones laborales, la cual se constituye como una especie de corolario de las facultades de organización y control); y, c) El poder de variación o ius variandi, el cual supone la posibilidad para el empresario de actualizar los contenidos específicos de la prestación laboral de cada trabajador, conforme a las necesidades que impongan las circunstancias de la empresa, del propio puesto de trabajo o de los procedimientos técnicos aplicables; siendo estas características las que lo dotan de un carácter restrictivo9 (énfasis añadido).”

9 Cfr. MOLERO MANGLANO, Carlos; SÁNCHEZ-CERVERA VALDÉS, José Manuel y otros. Manual de Derecho del Trabajo. 5ta. Edición. Navarra. Editorial Aranzadi. 2005, pp. 270-273. 10 BOZA PRO, Guillermo. Lecciones de Derecho del Trabajo. 1ra. Edición. Lima. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 2011, pp. 129,130. 11 TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú, un enfoque teórico-práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 251.

impugnación por parte de los trabajadores, y podrían calificar como actos de hostilidad en nuestro sistema jurídico”12.

“Se ha establecido sobre el elemento subjetivo del cese de acto de hostilidad invocado, “propósito de ocasionarle perjuicio al trabajador”, que se satisface ofreciendo los indicios y medios de prueba idóneos que permitan advertir que el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que por el contrario haciendo uso abusivo del mismo menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que justifica la necesidad de exigir la acreditación de dicha” (énfasis añadido).

12 TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú, un enfoque teórico-práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 251. 13 Blancas Bustamante C. (2007). El acoso moral en la relación de trabajo (1. ed.). Palestra Ed. 14 Casación Laboral N° 25294-2018 LIMA NORTE.

“Por virtud del principio de razonabilidad se exige que la medida restrictiva se justifique en la necesidad de preservar, proteger o promover un fin constitucionalmente valioso. Es la protección de fines constitucionalmente relevantes la que, en efecto, justifica una intervención estatal en el seno de los derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, la restricción de un derecho fundamental satisface el principio de razonabilidad cada vez que esta persiga garantizar un fin legítimo y, además, de rango constitucional” (énfasis añadido).

Sobre los actos de hostilidad en el caso materia de revisión

15 Exp. 2235-2004-AA/TC, Fundamento 6, segundo párrafo.

Cuadro N° 01

Cuadro N° 02

16 BLANCAS BUSTAMANTE, Carlos. El Derecho del Trabajo en la Futura Constitución. Derecho PUCP. p. 101.

Si el empleador no le otorga ocupación, el trabajador puede reclamarlo no bastando con que el empleador solvente el pago de la remuneración. Resulta infundado y contrario a la buena fe no hacer utilidad de la fuerza de trabajo que el trabajador pone a disposición del empleador. Y, en tal sentido, el deber de ocupación incluye, a su vez, la obligación empresarial de otorgar las herramientas y la materia prima necesarias y todos los instrumentos indispensables para el trabajo17.

“(…) (d)e allí que el inciso 1 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú consagra el derecho a la integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar, lo que sólo puede ser logrado a través de una actividad que permita desarrollar todas las capacidades mentales y psíquicas innatas y para las que una persona está preparada. No cabe duda que dicha actividad es el trabajo y, por ello, el artículo 22 del citado texto Constitucional establece que el trabajo es una deber y un derecho que es base del bienestar social y medio de realización de la persona, significando que en la relación laboral se debe respetar el principio de igualdad de oportunidades sin discriminación (artículo 26 de la Constitución Política del Perú) y sin que dicha relación laboral limite el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconozca o rebaja la dignidad del trabajador (artículo 23 de la Constitución Política del Perú)”.

“DÉCIMO: Que, en el caso de autos, la demandante señala haberse sentido afectada en su dignidad en tanto no se le asignaron funciones a realizar, las mismas que si bien se ha señalado están especificadas en la Hoja de Descripción de cargo, sin embargo, no se apareja medio de prueba de que el Jefe Inmediato le haya asignado una o algunas funciones, menoscabando su dignidad, al crearle sentimiento de insatisfacción que atenta a su buen equilibrio emocional, al mantenerla durante largos períodos de tiempo sin realizar labor alguna, hecho contraproducente además para la institución.

UNDÉCIMO: Que, siendo el trabajo la base del bienestar social y un medio de realización de la persona, garantizada en el artículo 22° de la Constitución Política del Estado, los actos de la demandada resultan contrarios a la dignidad de la persona (…)”.

17 GRISOLIA, J. Derecho del trabajo y de la seguridad social. Buenos Aires: Lexis Nexis. p. 663.

el Acta de Infracción el periodo de comisión es según las fechas de reingreso de los trabajadores afectados (descritos en el cuadro 1) y continuaba hasta la fecha de emisión de dicha Acta (29 de enero de 2021).

cual el individuo no solo logra obtener un sustento económico, sino también, consigue desarrollar su persona, su propio profesionalismo o su proyecto de vida, por lo que estos hechos implican un atentado contra la dignidad del trabajador, configurándose así, en un acto de hostilidad que afecta la dignidad de la persona, prevista en el literal g) del artículo 30 del TUO LPCL.(resaltado agregado).

Sobre la infracción tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT

18 Ver folios 16 y siguientes del expediente sancionador.

De la vulneración al principio del debido procedimiento 6.43 El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por

19 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material20.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador 6.51 Conforme se detalla, la resolución de sanción de primera instancia (Resolución de Subintendencia N° 872-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA) no ha efectuado ninguna valoración de las veinticuatro (24) boletas de pago presentadas por la inspeccionada, a efectos de evaluar una posible eximente de responsabilidad. 6.52 Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha

20 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas

posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”.

21 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tom0 V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

22 Artículo 13.- Alcances de la nulidad (…) 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. 23 Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

“8. En esa medida, además de las infracciones detectadas por incumplimientos a la normativa sociolaboral y de la seguridad y salud en el trabajo, las infracciones a la labor inspectiva se configuran, entre otros supuestos, cuando existe una obstrucción de parte de los inspeccionados al deber de colaboración en las actuaciones inspectivas. 9. Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo.”

“6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá

circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

Figura N° 01

“23. Conforme se estableció en los criterios de observancia obligatoria aprobados en los fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, las entidades, el análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT “… deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia. 24. Así, el análisis de la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento debe encontrarse estrictamente vinculado con su génesis y debe circunscribirse a la obligación material (reflejada en una infracción muy grave) que justifique su emisión. Todo esto debe comprobarse de la revisión de los actuados en la etapa de fiscalización. 25. Debemos señalar que, la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación: 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 141 de la LGIT y 172 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/ TFL- Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016- SUNAFIL/ILM/SIRE4.” (resaltado agregado)

concepto, lo cual evidencia que no se cumple con el requisito de legalidad, pues no se comprobó previamente la existencia de tal infracción antes de pedirse que subsane.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales

Por realizar actos que configuran como hostiles al no permitir que realicen labor efectiva, lo que afecta la dignidad de veintiocho (28) trabajadores sindicalizados repuestos judicialmente Numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto AJINOMOTO DEL PERU S A en contra de la Resolución de Intendencia N° 075-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 17 de marzo de 2023, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 847-2021-SUNAFIL/IRE-CAL por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Subintendencia N° 872-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 05 de diciembre de 2022, en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT y, la de los sucesivos actos y actuaciones en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador en dicho extremo, conforme a lo señalado en los numerales 6.36 al 6.63 de la presente resolución. TERCERO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Subintendencia N° 872-2022-SUNAFIL/IRE- CAL/SISA, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución. CUARTO. -Remitir los actuados a la Intendencia Regional del Callao, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.66 de la presente resolución. QUINTO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Subintendencia N° 872-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 05 de diciembre de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 075-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 17 de marzo de 2023, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

SEXTO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 075-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 17 de marzo de 2023, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT.

SEPTIMO. - Notificar la presente resolución a AJINOMOTO DEL PERU S A y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

OCTAVO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA