Ajeper S.A — Res. 819-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas (Libertad Sindical – libertad sindical, cuota sindical, entre otros).

20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incluir a trabajadores protegidos por el fuero sindical dentro de un procedimiento de cese colectivo; tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 208,032.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no conceder las licencias sindicales a los miembros directivos de la organización sindical SINTRABA; tipificada en el numeral 24.11 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 120,680.00.

i. Afirma que no afectó la libertad sindical ni el fuero sindical, pues, ninguno de los miembros de la comisión negociadora o de la junta directiva fueron desvinculados como resultado del cese colectivo. ii. Siendo que el incluirlos en la lista de cese colectivos no puede ser equiparable a una afectación a la libertad sindical, ya que esto responde a una solicitud y procedimiento que está a cargo de la autoridad administrativa de trabajo. Por tanto, se afecta el principio de tipicidad. iii. Añade que no se ha precisado de qué manera se afecta la libertad sindical o si es que hubo un incremento de desafiliación o algún otro supuesto la libertad sindical, omitiéndose su valoración probatoria, siendo que ningún momento ha pretendido afectar o vulnerar un derecho individual o colectivo. iv. De otro lado, indica, que no afectó con ceses colectivos a los miembros de la comisión negociadora ni a los miembros de la junta directiva, siendo que cinco de estos renunciaron de forma voluntaria durante el procedimiento de cese colectivo, hecho que no ha sido valorado. Por lo que, se afecta el principio de tipicidad. v. Añade que el no otorgamiento de licencia sindical obedeció a que los dirigentes sindicales solicitantes, no estaban debidamente identificados al momento de dicha solicitud, lo cual era requisito conforme el artículo 32 del TUO de Relaciones Colectivas de Trabajo. Por lo que se afecta el principio de razonabilidad. vi. Indica que la inspección de trabajo se debió inhibir del presente proceso, pues, existía un proceso judicial en trámite recaído en el expediente N° 3668-2021-0-1801-JR-LA-

2 Notificada a la impugnante el 17 de marzo de 2022. Véase a folio 171 del expediente sancionador.

74, vulnerándose el criterio establecido en la Resolución N° 351-2021-SUNAFIL/TFL y de la Casación N° 8389-208-Moquegua. vii. Solicita se conceda uso de la palabra.

i. Sobre los ceses colectivos, precisa que, pese a que no se haya aprobado el procedimiento de cese colectivo, ello no implica que no exista afectación, por cuanto, los trabajadores se vieron afectados desde el momento de su inclusión en la lista de trabajadores que pasarían al cese, independientemente de su aprobación o no, ya que es un requisito, conforme lo previsto en el literal b) del artículo 63 del Reglamento del TUO de la LPCL, la justificación específica en caso de incluirse en el cese a trabajadores protegidos por el fuero sindical, lo cual no ocurrió.

ii. Por lo que, el que la organización sindical siga realizando sus funciones con normalidad no enerva el derecho que poseían los dirigentes sindicales y miembros de la comisión negociadora. En consecuencia, debe confirmarse la infracción tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

iii. Sobre las licencias sindicales a los miembros del SINTRABA, conforme lo señalado por la autoridad sancionadora en los considerandos 30 al 32 de la resolución apelada, del artículo 32 del TUO de la LRCT no se infiere que la organización sindical deba adjuntar constancia de inscripción de su nueva junta directiva.

iv. En tal sentido, indica, no advierte vulneración a la debida motivación y, sobre la resolución del Tribunal de Fiscalización Laboral, invocada por la recurrente, precisa que este no constituye precedente vinculante, siendo los casos analizados de manera independiente no enervando lo desarrollado por la autoridad sancionadora.

v. Respecto al proceso judicial, indica que, no aprecia afectación alguna, pues, el órgano jurisdiccional no ha ordenado inhibición alguna.

vi. Finalmente, indica que no aprecia causal de nulidad previsto en el artículo 10 del TUO de la LPAG, por lo que, desestima la solicitud de nulidad de la inspeccionada; así como declara no ha lugar el uso de la palabra.

3 Notificada el 15 de diciembre de 2022. Véase folio 199 del expediente sancionador. 1.6 Con fecha 09 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1906- 2022-SUNAFIL/ILM.

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

9 Artículo 14 del Decreto Supremo N°004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA AJEPER S.A.

De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 09 de enero de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1906-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

i. Inaplicación del inciso b) del artículo 63 del Decreto Supremo N° 001-96-TR, indica que, no se afectó la libertad sindical o de la organización sindical; siendo que la solicitud de cese colectivo no solo estaba basada en criterios objetivos, sino que respondía a la imposibilidad de accionar de forma distinta de su representada.

ii. Inaplicación del numeral 9 del artículo 248 y del numeral 1.11 del artículo IV del TUO de la LPAG, alega, se afecta el principio de licitud y verdad material, siendo que es carga de la prueba de la administración desvirtuar el principio de licitud, siendo que no se debe ni se puede suponer la responsabilidad de su representada. La Inclusión de trabajadores protegidos por el fuero sindical en una solicitud no es sinónimo de afectación a la libertad sindical. Más aún, si la supuesta afectación nunca se materializó, pues, los trabajadores no han sido ni cesados ni trasladados a otro centro de trabajo.

iii. Inaplicación del numeral 1.4 del artículo IV del TUO de la LPAG, no se observa que no se despidió a ningún trabajador, sino que cinco trabajadores decidieron, voluntariamente, renunciar, conforme los documentos presentados y que no fueron valorados, debidamente.

iv. Inaplicación del principio de tipicidad, contenida en el numeral 25.10 del artículo 10 del RLGIT, siendo que, la administración no ha demostrado alguna afectación real al sindicato.

v. Afirma que se le denegó su solicitud de uso de la palabra sin mayor motivación.

vi. Alega que la recurrida incurrió en motivación aparente.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la infracción grave

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Sobre el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT 6.6. El Convenio N° 87 de la OIT10, “Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación”, establece en su artículo 2 (bajo la sección “Libertad sindical”), el derecho de los trabajadores y empleadores, “…sin ninguna distinción y sin autorización previa, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”, precisando en su artículo 11 (“Protección del Derecho de Sindicación”), que todo miembro de la OIT para el cual esté en vigor dicho convenio, se obliga a adoptar “…todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicalización”..

“1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: (a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; (b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo.

“Artículo 2 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores”12.

10 Aprobado por Resolución Legislativa N° 13281, del 09 de diciembre de 1959. 11 Aprobado por Resolución Legislativa N° 14712, del 18 de noviembre de 1963, en vigor desde el 11 de marzo de 1995. 12 Énfasis agregado

“27. Esta facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural. La libertad sindical intuito persona plantea dos aspectos: - Aspecto positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro de ese contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical. - Aspecto negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a desafiliarse de una organización sindical. La libertad sindical plural plantea tres aspectos: - Ante el Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la diversidad sindical. - Ante los empleadores: Comprende el fuero sindical y la proscripción de prácticas desleales. - Ante las otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical, la proscripción de las cláusulas sindicales, etc13”.

“El sistema de protección de la libertad sindical en su conjunto, no es otra cosa, en definitiva, que la “reducción” o concreción de la noción abstracta de libertad sindical al medio concreto y real en que ésta se debe ejercer: el fuero sindical, las facultades o prerrogativas sindicales y la proscripción de las prácticas desleales, de los actos de injerencia y de cualquier acto antisindical, forman parte de ella: pero al mismo tiempo son requisitos de eficacia de ella, en este sentido, la garantizan, la hacen posible en el mundo real, la “concretan”, la “efectivizan”»14” (énfasis es nuestro).

“Artículo 30.- El fuero sindical garantiza a determinados trabajadores no ser despedidos ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa, sin justa causa debidamente demostrada o sin su aceptación.

No es exigible el requisito de aceptación del trabajador cuando su traslado no le impida desempeñar el cargo de dirigente sindical”.

13 Énfasis agregado. 14 SANGUINETI RAYMOND, Wilfredo (1993). Lesión de la libertad sindical y comportamientos antisindicales. Madrid: Centro de publicaciones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, página 19. 15 Villavicencio Ríos, A. (1999). La protección de la libertad sindical y su regulación (limitada y simbólica) en el Perú. IUS ET VERITAS, 9(19), 222-237. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/15869 “(…) la regulación reseñada consagra un fuero sindical doblemente restringido, puesto que en lo subjetivo está referido sólo los dirigentes sindicales, y ni siquiera a todos ellos sino a un número reducido, y en lo objetivo sólo se protege respecto de dos actos antisindicales: los despidos y traslados sin causa justa debidamente comprobada o sin aceptación; siendo por ello claro que el agente infractor previsto por el legislador es sólo el empleador. Bien es cierto que tanto los sujetos protegidos son los más expuestos y que las conductas proscritas son las más graves, pero también hay que concordar en que la acotación del ámbito de la protección exclusivamente a éstos (…)”.

“ 25.10 La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos”.

De la vulneración al principio del debido procedimiento 6.15. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier

16 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

17 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”. “4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material18.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador 6.23. Conforme el numeral 4.4 del Acta de Infracción, el comportamiento imputado se traduce en la inclusión de seis trabajadores comprendidos en el fuero sindical, al ser miembros de la junta directiva y comisión negociadora. Y en el numeral 4.5 describe lo siguiente:

“(…) la conducta del sujeto inspeccionado de haber incluido a trabajadores protegidos por el fuero sindical dentro de un procedimiento de cese colectivo, sin una justificación específica, constituye una infracción de carácter insubsanable estando a que los efectos de la afectación al fuero y libertad sindical ,no pueden revertidos dado que resulta irreparable el ejercicio de una serie de derechos y libertades sindicales inherentes a aquellos que quedaron desprotegidos durante todo este periodo (…)”

18 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. Figura N° 01

“174.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuación de prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal, fijando un período que para el efecto no será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Sólo podrá rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.”

“Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En particular, en el procedimiento administrativo procede: 1. Recabar antecedentes y documentos. 2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo. 3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de las mismas declaraciones por escrito. 4. Consultar documentos y actas. 5. Practicar inspecciones oculares.”

“El procedimiento se ajusta al siguiente trámite: a) El procedimiento sancionador se inicia sólo de oficio, a mérito de Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como de Actas de Infracción a la labor inspectiva. (…) d) Vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, la Autoridad, si lo considera pertinente, practicará de oficio las actuaciones y diligencias necesarias para el examen de los hechos, con el objeto de recabar los datos e información necesaria para determinar la existencia de responsabilidad de sanción. (…)”19.

19 Énfasis es nuestro.

material20, que dispone que la autoridad administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, se debe adoptar todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, con la participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.

Figura N° 01

20 TUO de la LPAG Artículo IV: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

sindicales, en enero de 2021, es decir, ex ante de la respuesta de la Autoridad Administrativa de Trabajo (el 01 de marzo de 2021) que resolvió desestimando la solicitud de cese colectivo presentada por el sujeto inspeccionado.

“el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

21 J. Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo II, Lima: Grijley, 2019, 405. 6.37. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC (…) ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión (…)

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. (…)

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. (…).

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). (…)

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. (…).” (énfasis agregado)

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”. 6.40. Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Intendencia de Lima Metropolitana. Lo anterior generó la vulneración del derecho a la prueba del administrado y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.42. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por AJEPER S.A. y; en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 364-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE3, emitida por la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1302-2021- SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 364-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE3, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a AJEPER S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.46 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240904ECHV – HR 41391-2021