Agrolmos Sociedad Anónima - Agrolmos S.A — Res. 248-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2626-2020-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 067-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones en materia de relaciones laborales y una (01) infracción a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 131-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 02 de marzo de 2021, notificado el 12 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 156-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 19 de marzo de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 313-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 30 de abril de 2021, notificada el 03 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 31,196.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 313-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 22 de septiembre de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 18 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 182-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1016-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 15 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal. 3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que AGROLMOS SOCIEDAD ANONIMA - AGROLMOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 182- 2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 31,196.00, por la comisión de, entre otras, dos (02) infracción MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 28 de setiembre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por AGROLMOS SOCIEDAD ANONIMA - AGROLMOS S.A.

Con fecha 18 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 182-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, señalando los siguientes argumentos:

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa en relación al principio del debido procedimiento que los administrados gozan, entre otros de los siguientes derechos y garantías: “a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA en el segundo fundamento, que “el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. El Tribunal Constitucional recopiló, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos como una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Y, en el cuarto considerando, la define como el derecho a la certeza, que “supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican”. Más adelante insiste en que “la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico- administrativo”, por lo que puede considerarse como “una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho”10.

Así las cosas, se advierte que la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que lo motivaron.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material11.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa, respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

En el presente caso, se advierte que, al momento de ejercer el derecho de contradicción frente a la Autoridad Instructora, la impugnante presentó su descargo al informe final de instrucción que obra a fojas 74 a 115 del expediente sancionador, mediante el cual, si bien ratifica su inocencia respecto a las sanciones impuestas, aporta nuevas pruebas y argumentos a fin de demostrar que no habría incurrido en las infracciones impuestas.

Entre sus argumentos, la impugnante sostiene que “no se han valorado correctamente los registros de control de asistencia exhibidos, existiendo la ausencia de un adecuado razonamiento lógico y jurídico para la actuación de ese medio de prueba”, debido a las apreciaciones que realizó la autoridad sobre los descuentos por faltas injustificadas y los subsidios por enfermedad, según la impugnante, no constituirían una motivación adecuada. De igual manera, alega que no se valoró el Informe Contable presentado mediante el escrito de “subsana omisión” de fecha 29 de marzo de 2021 junto con sus anexos respectivos, que sustentarían el pago íntegro y oportuno de la remuneración correspondiente a los meses de julio y agosto de 2020 del citado extrabajador.

Sin embargo, se advierte que la autoridad sancionadora, si bien señala que tomará en cuenta los descargos presentados por la impugnante, de la simple lectura de los considerandos 51 a 54 de la resolución apelada, se observa que no hace el mayor análisis de la documentación y argumentos alegados, volviendo a reproducir lo señalado por lo autoridad instructora, no pronunciándose en lo absoluto sobre el detalle que presentó la impugnante respecto de las deducciones observadas por el personal inspectivo en las boletas de pago de julio y agosto de 2020, a fin de demostrar que si habría pagado íntegramente las remuneraciones por aquellos meses. Y no haciendo referencia tampoco sobre lo argumentado respecto de las vacaciones truncas, que supuestamente ya habrían sido gozadas por el extrabajador, consignando por error un saldo en la liquidación de beneficios sociales.

Ahora bien, esta Sala advierte que efectivamente lo alegado por el impugnante en su escrito de descargos al Informe Final no fue esgrimido con anterioridad en el presente procedimiento sancionador. El Informe Contable fue presentado con fecha 29 de marzo de 2021, cuando el expediente sancionador había sido derivado a la fase sancionadora según Memorándum N° 231-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYARQUE-SIAI, de fecha de recepción 26 de marzo de 2021, que obra a fojas 43 del expediente sancionador.

Asimismo, a pesar de sostener la autoridad de primera instancia que concuerda y acoge el criterio adoptado por el personal inspectivo, se contradice señalando que para su Despacho

Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

En este sentido, posteriormente la impugnante presenta recurso de apelación volviendo a esgrimir los mismos argumentos detallados en el descargo al Informe Final, solicitando la nulidad de la resolución de sub intendencia por falta de motivación y vulneración a su derecho de defensa al no haber valorado sus argumentos expuestos. Sin embargo, se verifica que la autoridad de segunda instancia confirma la resolución apelada señalado que se encuentra debidamente motivada, y que no se tienen como vulnerados los principios invocados por la impugnante, estando a su parecer todo conforme a Ley. Resultando evidente que tanto la autoridad de primera instancia como la de segunda instancia, no realizaron el debido análisis de los argumentos presentados por la impugnante.

En consecuencia, se deduce de lo expuesto que, en el presente procedimiento administrativo sancionador, se afectó el derecho de la impugnante a la debida motivación de los actos administrativos, exponiéndola a un estado de indefensión, configurándose así la causal de nulidad prevista en los numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG, correspondiendo retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, hasta antes de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia.

Por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros argumentos planteados en el recurso de revisión.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

El artículo 213 numerales 213.1 y 213.2 del TUO de la LPAG establece que, en cualquiera de los casos enumerados en su artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. En tal sentido, la nulidad de oficio solo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, conforme se advierte de la tramitación de la misma, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

En ese sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 313-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE ha incurrido en nulidad, al vulnerar el derecho a la debida motivación de los actos administrativos, habiéndose apartado del estándar constitucionalmente mencionado en los anteriores apartados de esta resolución. De este modo se ha contravenido el numeral 4 del artículo 3, el artículo 6 del TUO de la LPAG. Por tanto, corresponde que esa Resolución sea declarada nula, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo con el TUO de la LPAG.