| Resolución N° | 0842-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 136-2020-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Agrobex S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 001-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 05 de septiembre de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por AGROBEX S.A.C., en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 136-2020-SUNAFIL/IRE-LIB.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO. - Notificar la presente resolución a AGROBEX S.A.C., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.31 de la presente resolución. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2835-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 052-2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las formalidades de los contratos de trabajo y por la desnaturalización de los mismos; asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento notificada el 28 de enero de 2020, en la cual se requirió acreditar la contratación a plazo indeterminado del personal comprendido en el cuadro N° 01 de dicho requerimiento.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de trabajo (Sub materia: Formalidades); Desnaturalización de la relación laboral; Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración, sueldos y salarios); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Descanso en días feriados no laborables). 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 375-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, del 25 de noviembre de 2020, notificada el 14 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 218-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 08 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 18 de junio de 2021, notificada el 21 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 127,710.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento respecto a los contratos y sus formalidades, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 42,570.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por la desnaturalización de los contratos de trabajo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 42,570.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 42,570.00.
Con fecha 13 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La impugnada incurre en error al determinar y tomar por cierto que los contratos que la empresa utilizó sobre los 70 trabajadores inspeccionados fueron bajo la modalidad de necesidad de mercado, cuando debidamente la modalidad utilizada fue incremento de actividad conforme el art. 57 del D.S. N° 003-97-TR. ii. Asimismo, del análisis efectuado a los contratos de los 70 trabajadores, se advierte que el tiempo de servicios no supera el plazo máximo de la contratación modal de incremento de actividad, que es de 3 años. iii. La subintendencia yerra al cotejar el sustento objetivo de un contrato del 2016 y 2017 con una investigación basada en documentación generada recién el año 2019; inclusive, el inspector comisionado al efectuar el mismo análisis, arriba a la conclusión que los productos vendidos han sido realizados únicamente en Trujillo cuando solo solicitó las guías del año 2019. iv. La subintendencia no ha valorado que 38 trabajadores fueron incorporados a plazo indeterminado, los mismos que deberían ser descartados de la relación de trabajadores afectados. v. La impugnada se ha emitido sin una motivación suficiente acorde al contenido de todo lo actuado y al ordenamiento jurídico pues, la infracción versa únicamente sobre
la supuesta afirmación del inspector sobre el impago del "íntegro" de beneficios sociales. vi. Existe vulneración al principio non bis in ídem al sancionar dos veces por la misma conducta: incumplimiento respecto a contratos y sus formalidades y la desnaturalización de contratos de trabajo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 05 de enero de 20222, la Intendencia Regional de La Libertad declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, y reformándola, impone una multa ascendente a la suma de S/ 85,140.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Se verificó que la resolución de primera instancia, cometió un error al detallar el concepto de los contratos por necesidad de mercado, cuando correspondía la de contratos por incremento de actividad -conforme al numeral 19 de la referida resolución-; no obstante, ello no afecta el análisis realizado toda vez que, los contratos por incremento de actividad, también deben contener el requisito esencial de la expresión de la causa objetiva de contratación. Siendo así, el error cometido por la primera instancia, corresponde a un error material. ii. Se verificó que los contratos, han superado el plazo máximo de contratación, que se encuentra detallado en el artículo 57 del D.S. 003-97-TR, al tratarse de contratos por incremento de actividad, no deberían haber superado el plazo máximo de 3 años, evidenciándose que, han superado largamente dicho plazo, toda vez que, los contratos fueron de los años 2016, 2017, 2018. iii. Se incumplió con la causa objetiva de contratación, al haberse desarrollado otras actividades, no solo la detallada en los contratos. iv. En el caso bajo análisis, no se ha emitido pronunciamiento respecto al pago de beneficios sociales, ni se realizó propuesta de sanción en dicho sentido. v. Respecto a la infracción a la labor inspectiva, la administrada no ha señalado argumento alguno en su recurso de apelación; por tanto, corresponde confirmar dicho extremo de la resolución venida en grado. vi. Conforme al análisis desarrollado por el personal inspectivo comisionado, la conducta de la empleadora es una sola, ya que, al verificarse que, existió incumplimiento en los requisitos de los contratos de trabajo a tiempo determinado, obviamente, esto trajo como consecuencia, la desnaturalización de los mismos, siendo dicha conducta, el fundamento para poder señalar que se produjo su desnaturalización; por tanto, esta Intendencia Regional, considera pertinente que se aplique el concurso de infracciones, al verificarse que se trata de una misma conducta que afectó a 70 trabajadores, lo cual, deberá considerarse para la determinación de la sanción, la misma que se corresponde de acuerdo al siguiente detalle:
2 Notificada a la impugnante el 07 de enero de 2022, véase folio 54 del expediente sancionador.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de formalidades de contrato y la desnaturalización de los contratos de trabajo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 42,570.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 42,570.00.
Con escrito de fecha 27 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 88-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 02 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AGROBEX S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que AGROBEX S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, que reforma la resolución apelada, imponiendo una sanción ascendente a S/ 85,140.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.5 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de enero de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AGROBEX S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 27 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 001-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
i. Inaplicación del numeral 1 del artículo 2 y del literal a) del artículo 44 de la LGIT y del numeral 1.2 del artículo IV del título preliminar del TUO de la LPAG. Así, a pesar de existir un reconocimiento expreso de la existencia del error en el análisis efectuado a la causa objetiva de los contratos analizados, se termina indicando en el considerando 12 que: “no obstante, ello no afecta el análisis realizado”. Por lo que, se aprecia no solo una motivación incongruente, sino que se aprecia que para la Intendencia sería lo mismo analizar la causa objetiva de los contratos de incremento de actividad y los
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
contratos por necesidad de mercado, siendo esto un error, pues cada contrato tiene presupuestos distintos que conforman su causa objetiva. ii. Los contratos aun no estaban desnaturalizados pues se encuentran dentro de los tres años que regula la norma. iii. No se valoró documentales como la entregada el día 04 de febrero del 2020, en donde se ha informado al inspector de SUNAFIL respecto a que se habían pasado a 38 trabajadores hacia un contrato a plazo indeterminado. iv. Para evaluar la causa objetiva de los contratos de trabajo de los años 2016,2017 y 2018 se ha utilizado guías de remisión del año 2019, siendo que estas guías no corresponden a los periodos de vigencia de los contratos de trabajo materia de análisis, lo que demuestra que al cotejar la información que brindamos a la administración no se ha seguido un debido proceso ni se ha valorado adecuadamente los documentos. v. Inaplicación del numeral 1.4 del artículo IV del título preliminar del TUO de la LPAG. Debido a que la resolución de intendencia que es materia de revisión no se pronuncia respecto al requerimiento de fecha 28 de enero del 2020, en el cual se nos citó a una comparecencia fijada para el día 04 de febrero del 2020, misma que según el criterio de la Intendencia y de la Sub Intendencia no se concurrió ni se dejó ningún documento; sin embargo, el vicio que se ha incurrido es notorio ya que no se ha motivado en lo absoluto el hecho de nuestra concurrencia el día 04 de febrero del 2020 de forma presencial en las instalaciones de SUNAFIL. Presentando documentales en las cuales se acredita que se habían modificado los contratos de 38 trabajadores que habían sido pasados a tener un contrato a plazo indeterminado, 23 ya habían cesados y 08 cambiaron su contrato hacia contrato por incremento de actividad. Razón por la cual no existe infracción a la labor inspectora.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona la presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo sancionador.
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y
garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos (…)” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: vulneración a la debida motivación de las resoluciones.
Sobre la presunta vulneración a la garantía de la motivación de las resoluciones
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el
9 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.
10 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente:
“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio trascendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”12.(énfasis añadido)
Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.
Cabe precisar que el principio de presunción de licitud la actuación de los administrados, queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede a al principio de licitud, contenida en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG13.
Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo14; por lo que, las autoridades públicas, se encuentran obligadas a verificar
11 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 12 El subrayado no es del original. 13 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 14 TUO de la LPAG Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.
En el caso en particular, la impugnante señala que, a pesar de existir un reconocimiento expreso del error efectuado en el análisis de la causa objetiva de los contratos analizados, se termina indicando en los considerandos 12 y 13 de la resolución impugnada que, se trataría de un error material, implicando ello que para la Intendencia sería lo mismo analizar la causa objetiva de los contratos de incremento de actividad y los contratos por necesidad de mercado.
Sobre el particular, debemos tener en cuenta que, en los fundamentos 17 a 34 de la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, se hace referencia, para el análisis de la infracción, tanto a contratos de necesidad de mercado como a los por incremento de actividad; verificándose la invocación, como parte de la fundamentación jurídica, de las normas aplicables para el caso de los contratos de necesidad de mercado. Asimismo, también se verifica que se hace referencia a la celebración de contratos de incremento de actividad.
Al respecto, debemos señalar que, de la verificación del Acta de Infracción, en el documento anexo, cuadro N° 01, se advierte la relación de trabajadores afectados, señalando en la columna final de cada uno de ellos la modalidad de contrato de trabajo celebrado. De la revisión de los mismos se evidencia la referencia a contratos “Por inicio o incremento de actividad” y de “Obra determinada o servicio específico”. Lo señalado también se desprende del propio contenido del Acta de Infracción, que en el hecho constatado 4.8., el inspector comisionado, hace referencia a contratos de trabajo por incremento de actividades, efectuando una reproducción de las cláusulas de los contratos celebrados, que permite constatar la referida modalidad contractual.
Como se ha señalado previamente, la debida motivación exige la congruencia de las resoluciones emitidas, esto es, se exige la coherencia lógica y armónica por parte de los Órganos de la Administración del Estado, entre los cargos formulados y la sanción finalmente impuesta, ya sea de tipo procedimental o argumentativa, siendo ello una garantía de prevención de la arbitrariedad de las decisiones de órganos del Estado. En ese sentido, el órgano administrativo no debe ni puede resolver cuestiones ajenas a las que constan en el expediente del procedimiento administrativo u omitir pronunciarse sobre estás. Por tanto, debe existir una conformidad entre el inicio del procedimiento y la resolución final, de modo que no se resuelvan en definitivas cuestiones ajenas a las que constan en el procedimiento o a lo solicitado por los interesados.
Teniendo en cuenta lo verificado por el inspector comisionado, la Sub Intendencia de Resoluciones, debió, para efectos de la imputación y la determinación de las infracciones cometidas, fundamentar su resolución, manteniendo la congruencia entre las imputaciones efectuadas en el Acta de Infracción y lo determinado por la misma en su resolución.
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
Así, contrario a lo señalado por la Intendencia, debemos precisar que el referido error, no puede considerarse sólo como un error material15, pues el mismo es entendido como aquel error cuya corrección no cambia el sentido de la resolución, ni implica un juicio valorativo, ni exige apreciaciones de calificación jurídica o nuevas, ni supone resolver cuestiones discutibles u opinables por evidenciarse el error directamente al deducirse, con toda certeza, del propio texto. En tal sentido, como se verifica de la resolución de sub intendencia, la referencia expresa a una modalidad contractual diferente a la verificada en el acta de infracción, sirvió de fundamento para establecer la desnaturalización de los contratos modales, considerando la no acreditación y/o cumplimiento de las causas objetivas de contratación. Por tanto, dicho error no puede considerarse simplemente como un error material, constituyendo la fundamentación efectuada por las instancias previas, una vulneración a la debida motivación, elemento esencial del debido procedimiento administrativo.
Por ende, resulta imposible convalidar la incongruencia incurrida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador, pues conforme el artículo 4816 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por el Decreto Supremo Nº 007-2013-TR, es la Sub Intendencia de Resolución la unidad orgánica encargada del procedimiento sancionador y la que resuelve en primera instancia. Sin embargo, no efectuó un adecuado análisis fáctico y jurídico de los hechos imputados. Lo cual resulta de vital importancia, pues garantiza el derecho de defensa del administrado17 y el debido procedimiento.
Por ello, a consideración de esta Sala, la contravención del principio del debido procedimiento contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto
15 Numeral 212.1 del artículo 212 del TUO de la LPAG, establece que: “Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión”. 16 Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por el Decreto Supremo Nº 007-2013-TR, Artículo 48.- Funciones de la Sub Intendencia de Resolución La Sub Intendencia de Resolución es la unidad orgánica encargada del procedimiento sancionador. El Sub Intendente de Resolución resuelve, en primera instancia, el procedimiento administrativo sancionador, y emite resoluciones y otros actos administrativos en el marco de sus competencias cuando corresponda y en concordancia con la normativa vigente. Tiene las siguientes funciones: a. Iniciar y conducir el procedimiento administrativo sancionador. b. Elevar, a la Intendencia Regional, los recursos de apelación que se interpongan contra las resoluciones de primera instancia del procedimiento administrativo sancionador. c. Remitir las resoluciones de multas consentidas y confirmadas para el trámite correspondiente. d. Recopilar y elaborar la información que le sea requerida y otras, por los órganos de la Sunafil, que le sean de su competencia. e. Las demás funciones que le asigne la Intendencia Regional, en el ámbito de su competencia 17 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC.
en cuestión, esto es, de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución Nº 297-2021- SUNAFIL/IR-LL/SIRE, en aplicación del numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG18.
De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 18 de junio de 202119, fecha de emisión de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución Nº 297-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, al transgredir el principio de debido procedimiento, conforme lo señalado precedentemente, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención20.
Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981, señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.
Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.
18 TUO de la LPAG “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma”. 19 TUO de la LPAG Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. 20 TUO de la LPAG Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.
Por ende, al vulnerarse el principio del debido procedimiento a los que se ha hecho referencia en los considerandos precedentes, la Resolución de Sub Intendencia Nº 297- 2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 18 de junio de 2021, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG, correspondiendo que ese acto administrativo sea declarado nulo. Consecuentemente, debe reponerse el procedimiento al estado en que se encontraba antes de producirse la causal de nulidad, dejando a salvo el valor probatorio de la documentación que no incide en la nulidad advertida, debiendo actuar las autoridades de la etapa sancionadora conforme a Ley.
Sobre los efectos de la declaración de nulidad
De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG21, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 18 de junio de 2021, siendo nulas las actuaciones posteriores de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención22. En ese sentido, al ser nula Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 18 de junio de 2021, carece de objeto pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el presente recurso de revisión, por las consideraciones expuestas.
Además, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG23 —y a la luz de los fundamentos de la presente resolución— corresponde retrotraer el procedimiento a la fecha de emisión de la Resolución de Sub Intendencia, a fin de que la autoridad evalúe conforme lo señalado en los fundamentos de la presente resolución, si corresponde la determinación de las infracciones imputadas al sujeto inspeccionado, para lo cual se debe considerar todas las actuaciones inspectivas efectuadas; a efectos de garantizar el debido procedimiento.
Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin de que, de estimarlo
21 TUO de la LPAG “Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.” 22 TUO de la LPAG “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.” 23 TUO de la LPAG Artículo 227.- Resolución (…) 227.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.
conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por AGROBEX S.A.C., en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 18 de junio de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador N° 136-2020-SUNAFIL/IRE-LIB.
SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 297-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO. - Notificar la presente resolución a AGROBEX S.A.C., y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lima y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.31 de la presente resolución. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA
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