Agro Victoria S.A.C — Res. 233-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Participación en las utilidades (Sub materia: Hoja de liquidación y sus formalidades y Pago); Registro de control de asistencia (Sub materia: Incluye todas); y, Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Jornada y horario de trabajo y Descanso semanal obligatorio).

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53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

2 Véase folio 170 del expediente sancionador.

el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de control de asistencia con las formalidades de ley o impedir o sustituir al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo. Respecto a no contar con registro de asistencia del periodo abril a mayo de 2018, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

i. Respecto a la diligencia de fecha 19-06-2018 que efectuó la inspectora de trabajo en las instalaciones de su empresa para verificar el funcionamiento de su sistema de control digital, donde obtuvo un reporte del día 17-06-2018 señalando que este difería del formato presentado el 14-06-2018; en efecto estos dos formatos diferían uno del otro, precisamente porque se había cambiado el software de los marcadores a sugerencia de la propia inspectora de trabajo, lo que no indica la inspectora de trabajo a pesar de que se le dio la explicación del caso es que la información que obtuvo de la computadora es la información que arrojaba el marcador portátil, que era el registro de control de asistencia de sus trabajadores ya que el propio software del marcador portátil arrojan dicha información básica para el control como se ha mencionado precedentemente, sin embargo sí pudo comprobar que estaba la información más importante que la norma laboral exige como es la identificación del trabajador el DNI, el área, la fecha y la hora y minuto de la entrada, no estaba la salida de dicho día debido a que la diligencia se llevó a cabo a las 09:50 horas antes de la hora de salida de los trabajadores, hora y minuto de ingreso y de salida de los trabajadores por lo tanto no se ha vulnerado norma alguna. ii. El hecho que exista un error en el sistema al marcar la salida a las 00.00 horas de los trabajadores mencionados en el punto 26 no significa en lo absuelto la comisión de una

falta muy grave por no contar con el registro de ingreso y salida de los trabajadores, sino una falta en el sistema por la reciente implementación del referido software. iii. Por tanto, ratifica que su empresa no cuenta con 2 registros diferentes y se debe tomar en cuenta lo señalado en la resolución de superintendencia N° 154-2019-SUNAFIL aplicable perfectamente al presente caso, en la cual el comité de criterios en materia legal aplicable al sistema de inspecciones del trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL aprobó los criterios normativos en materia legal aplicables al sistema de inspecciones de trabajo de la SUNAFIL entre los que se encuentran como tema 4 el relacionado al registro de control de asistencia.

i. En ese sentido, es importante resaltar que lo requerido desde un primer momento por los inspectores comisionados, fue el registro de control de asistencia de los periodos abril y mayo 2018, que si bien en un primer momento fueron presentados por la inspeccionada como respuesta al primer requerimiento de comparecencia, estos fueron objeto de cuestionamiento por parte de los inspectores comisionados, toda vez que luego de la visita inspectiva de fecha 19 de junio de 2018, se advirtió que el registro extraído en ese momento por los días 17 y 18 de junio de 2018, fueron formatos disimiles a los presentados el 14 de junio de 2018 y no solo por la falta de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 2 del D.S N° 004-2006-TR sino porque además dicho registro no consignaba la hora de salida, que por su parte si bien la inspeccionada aduce que ello obedece a la hora de la visita aun sus trabajadores no se encontraban dentro del horario de salida, lo cierto es que los registros de control de asistencia que fueron revisados por los inspectores comisionados fueron de uno y dos días antes de realizada la visita inspectiva, es decir del 17 y 18 de junio de 2018, lo que desvirtúa totalmente lo esgrimido por la inspeccionada, quedando demostrado que el horario de salida de los trabajadores no se encontraba consignado en el registro de control de asistencia de los días 17 y 18 de junio de 2018, siendo ello de total importancia para el cálculo de las horas extras y demás derechos laborales inherentes al trabajador. ii. Sin perjuicio de lo antes expuesto, resulta importante resaltar que el periodo antes mencionado no fue objeto de propuesta de sanción por parte de los inspectores comisionados, por lo que este despacho no podría exponer mayor argumentación al respecto, dejando a salvo el derecho de los trabajadores afectados respecto a dichos periodos. iii. Como consecuencia de ello, se logra advertir en autos los registros de control de asistencia presentados por la inspeccionada en un nuevo formato que aduce estar empleando el cual se denomina "AGRO +" y que dentro de los alcances que pudieron o no haberles brindado los inspectores comisionados a efectos de mejorar su sistema, lo reprochable en el presente caso es que la inspeccionada no adoptó las medidas de seguridad que el caso amerita, ya que de un contraste del registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018, presentado el 14 de junio de 2018, se advierte que la inspeccionada consigna la hora de ingreso y salida de sus trabajadores, sin embargo del registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018, presentado el 30 de julio de 2018 en su nuevo formato AGRO +, los trabajadores no cuentan con hora de salida, lo que a todas luces acredita que su registro de control de asistencia no guarda las garantías de seguridad pertinentes, pudiendo ser objeto de adulteraciones, conforme además lo precisa el inferior en grado en los considerandos 27, 28 y 29 de la resolución

3 Notificada a la impugnante el 12 de octubre de 2022, véase a folios 339 del expediente sancionador.

venida en alzada y que asimismo se ha podido corroborar de forma aleatoria respecto a uno de los trabajadores afectados sobre el registro de control de asistencia referente al mes de mayo de 2018. iv. Así las cosas, se puede evidenciar que la inspeccionada no garantizó la seguridad de los registros de control de asistencia lo que lo hace vulnerable a cualquier tipo de modificaciones o adulteraciones que en definitiva únicamente perjudican al trabajador, y como es de apreciarse, tanto en el registro del periodo abril de 2018 como mayo de 2018 se advierten deficiencias sustanciales que alteran el contenido del mismo. En ese entender, si bien la inspeccionada pretende que se le aplique uno de los criterios normativos como es el establecido en el tema 4 de la Resolución de Superintendencia N° 154-2019-SUNAFIL, bajo dicha premisa la Intendencia indica que el caso que nos atañe no calza ante dicho presupuesto, toda vez que en el presente caso no se está reprochando el contenido mínimo del registro de control de asistencia de los periodos de abril y mayo de 2018, muy por el contrario se increpa la falta de adopción de medidas de seguridad que no permitan alteración o modificación del registro de control de asistencia, que finalmente no garantiza la originalidad del mismo, y ello nos conduce a concluir que la inspeccionada no contó con un registro de control de asistencia como tal por los periodos de abril y mayo 2018, al no hallarse la información primordial y esencial como es la hora de salida del centro de labores, conducta infractora que por consecuencia queda inmersa en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. v. Finalmente, el empleador debe garantizar que el registro de asistencia no sufra alteraciones de ningún tipo, lo que puede consistir en deterioro parcial o total que imposibilite continuar con el registro, esto es, en caso evidencie que ha sufrido algún daño, este debe ser motivo de verificación oportuna, así como objeto de la adopción de los mecanismos pertinentes orientados a que se continúe con el correcto registro de la asistencia en el centro de trabajo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR AGRO VICTORIA S.A.C.

9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 27 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 120-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los siguientes alegatos:

i. APLICACIÓN ERRÓNEA DEL ARTÍCULO 25.19 DEL RLGIT La Resolución confirma la multa impuesta por el tipo sancionador regulado en el artículo 25.19 del RLGIT, bajo el argumento de que no han adoptado medidas de seguridad que impidan la alteración o modificación del registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018. Este incumplimiento es inexistente y, no sólo difiere de la imputación que figura en el Acta de Infracción, sino que busca sancionarlos por una supuesta conducta que no está acogida en ninguno de los artículos del RLGIT. ii. En la fecha de emisión del Acta de Infracción (30 de julio de 2018), el artículo 25.19 del RLGIT sancionaba lo siguiente: "No contar con el registro de control de asistencia, o impedir o sustituir al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo." Nada de lo actuado durante el procedimiento sancionador ni el procedimiento inspectivo permite concluir que no cuentan con un registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018. Por el contrario, tanto los inspectores como la Autoridad han reconocido que sí cuentan con dicho registro. iii. De esta manera, se ha forzado la aplicación del tipo infractor regulado en el artículo 25.19 del RLGIT, para sancionarlos por una conducta (supuestamente, no adoptar medidas de seguridad en el registro de control de asistencia) que no está tipificada en dicha norma. Esto transgrede gravemente el Principio de Tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el cual impide que la administración sancione el incumplimiento de obligaciones que no están previa y expresamente recogidas en una norma legal o reglamentaria. iv. A pesar de las interpretaciones extensivas que pretende realizar la Intendencia sobre la base del objetivo y función del registro de asistencia, lo cierto es que la infracción regulada en el RLGIT es no contar con el registro. No se sanciona no contar con medidas de seguridad. La literalidad de la norma no deja margen de interpretación para ampliar dicho tipo legal. v. Particularmente, en la Resolución N° 693-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el TFL dispuso que la aplicación del artículo 25.19 del RLGIT fue arbitraria, pues la conducta de la Empresa (no haber implementado el registro de control de asistencia respecto de algunos trabajadores específicos), no se ajusta a este tipo legal, "cuando el tipo legal establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en no contar con el registro de control de asistencia, lo cual no ha ocurrido en el caso de autos". vi. El defecto de tipicidad en su caso también se evidencia en lo siguiente. El 19 de julio de 2018, los inspectores de trabajo emitieron una medida de requerimiento para que acreditaran contar con el registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018. Su empresa cumplió con dicho requerimiento, de ahí que, incluso los inspectores de trabajo no propusieron ninguna multa por incumplir con tal medida. Esta situación representa un reconocimiento tácito de la inexistencia de la conducta por la que se les pretende sancionar con el registro. Pese a ello, reitera, se ha forzado la aplicación de un tipo legal que no le es aplicable. vii. La Resolución vulnera gravemente su derecho al debido procedimiento en su acepción de derecho a la defensa, al atribuirles una conducta (supuestamente no adoptar medidas de

seguridad en el registro de control de asistencia), que no les fue imputada por los inspectores de trabajo en el Acta de Infracción. viii. Al respecto, en la Resolución N° 740-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el TFL ha establecido que la facultad sancionadora de las Sub Intendencias e Intendencias sus garantías está limitada por el principio del debido procedimiento componentes, como el derecho a la defensa. ix. Cabe precisar que, la originalidad o no del registro de control de asistencia tampoco fue un asunto abordado por ninguna autoridad ni los inspectores de trabajo, sino sólo por la Intendencia. Por lo tanto, la transgresión a su derecho a la defensa es evidente. x. AGRO VICTORIA cumplió con acreditar contar con el registro de control de asistencia de abril y mayo de 2018, respecto a los trabajadores comprendidos en el Cuadro II del Acta de Infracción. xi. En concreto, se presentaron las siguientes dos versiones de dicho registro a fin de subsanar las observaciones indicadas por los inspectores de trabajo durante las actuaciones inspectivas. xii. Cabe precisar que, en la diligencia del 19 de junio de 2018, los inspectores les solicitaron exportar el registro de asistencia del día 17 de junio de 2018, a fin de verificar el funcionamiento de su sistema de control digital. Si bien este formato difería del presentado el 14 de junio de 2018, se verificó que contaba con los requisitos mínimos que indica la norma. En esta oportunidad, se explicó que la información obtenida era la información que arrojaba directamente el marcador portátil (información básica), no era el registro de control de asistencia (formato en Excel). Por otro lado, las supuestas discrepancias entre las versiones del registro que alegaron las autoridades, no son tales. xiii. Así, en el numeral 26 de la Resolución de Sub Intendencia se anotan cuatro aparentes discrepancias, refiriéndose a que, en la versión presentada el 30 de julio de 2018, en el caso de cuatro trabajadores, la hora de salida figuraba 00:00:00. xiv. Sin embargo, como informaron desde el inicio del procedimiento sancionador, el nuevo software AGRO+ recién venía siendo utilizado por la Empresa, de ahí que lógicamente al inicio de su implementación presentaba algunos problemas técnicos. xv. Por esta razón, el formato que exportó este nuevo software mostraba la media noche como hora de salida de algunos trabajadores. Esta situación no fue más que un problema técnico que se advirtió oportunamente a los inspectores de trabajo y también se informó en el trámite del procedimiento sancionador. Ello, de ningún modo perjudicó a los trabajadores, quienes recibieron sus pagos por las horas extras generadas, según mostraba el formato en Excel presentado el 14 de junio de 2018. xvi. No es razonable que se les sancione señalando que cuenten con supuestamente diferentes registros, cuando los propios inspectores de trabajo les requirieron adecuar su formato inicial (del 14 de junio de 2018) a uno que esté conforme con los requisitos legales. xvii. Es más, en virtud del Principio de Presunción de Veracidad regulado en el TUO de la LAPG, las autoridades debieron presumir que los documentos y declaraciones formulados por AGRO VICTORIA responden a la verdad de los hechos, salvo prueba en contrario. En su caso, los inspectores no realizaron ninguna diligencia pertinente para desvirtuar tal presunción.

xviii. Sin perjuicio de lo anterior, si la autoridad hubiera determinado que su registro de control de asistencia no cumplía con los requisitos mínimos indicados en el artículo 2 del Decreto Supremo N' 004-2006-TR, correspondía que se les impute la infracción leve prevista en el artículo 23.7 del RLGIT. Esto responde a un criterio normativo del Comité de Criterios aplicables al Sistema de Inspección de Trabajo de la SUNAFIL, aprobado por la Resolución de Superintendencia N° 154-2019-SUNAFIL. xix. Al respecto, en la Resolución N° 725-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el TFL ha dispuesto que la correcta tipificación de la falta de cumplimiento del contenido mínimo del registro de control de asistencia es en el artículo 23.7 del RLGIT. xx. En definitiva, han acreditado que la autoridad ha interpretado erróneamente el artículo 25.19 del RLGIT al pretender sancionarlos por una conducta que no esta contenida en dicho tipo legal. xxi. El presente procedimiento sancionador ha concluido hasta en dos oportunidades por haber operado la caducidad administrativa sustentada en la inacción de las autoridades, siendo reiniciado por la SUNAFIL en dos ocasiones, también AGRO VICTORIA ha estado sujeta a un procedimiento administrativo sancionador prolongado por más tres años, sin recibir una resolución motivada que se pronuncie sobre el fondo del asunto. De este modo, las autoridades han transgredido el derecho al debido procedimiento, en su acepción del derecho a obtener una decisión dentro de un plazo razonable. xxii. Por otro lado, el reinicio del procedimiento hasta en dos oportunidades por parte de las autoridades no debe ser pasado por alto, pues ello no se ajusta al Principio de Eficacia regulado en el TUO de la LPAG y atenta contra nuestro derecho a la seguridad jurídica. xxiii. En efecto, las autoridades del procedimiento sancionador han incurrido en una demora excesiva (al punto que el procedimiento ha caducado en dos oportunidades) para resolver el procedimiento. Esta situación impacta gravemente en el ejercicio de sus derechos y, por último, se ha desnaturalizado la finalidad de la caducidad administrativa (que funciona como "sanción" por el retraso en la instrucción del procedimiento administrativo sancionador).

Análisis Del Recurso De Revisión

Del registro de control de asistencia 6.1. Sobre el particular, el artículo 1 del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, relativo a las Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, precisa lo siguiente:

“Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas”.

“El control de asistencia puede ser llevado en soporte físico o digital, adoptándose medidas de seguridad que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En el lugar del centro de trabajo donde se establezca el control de asistencia debe exhibirse a todos los trabajadores, de manera permanente, el

horario de trabajo vigente, la duración del tiempo de refrigerio, y los tiempos de tolerancia, de ser el caso.”

10 Artículo 2 del Decreto Supremo N° 004- 2006-TR

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad);

(ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto12.

11 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 12 NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

Figura N° 02

Figura N° 03

De la vulneración al principio del debido procedimiento 6.16. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

13 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material14.

14 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 15 Numeral 2 del artículo II del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”.

16 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo (…) 247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo. (…) 17 Dentro del Capítulo III (Procedimiento Sancionador) del Título IV (Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización). 18 “Artículo 38° de la LGIT: Las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida; b) Número de trabajadores afectados; c) Tipo de empresa.

fecha 30 de julio de 2018, no registran la salida del centro de labores mientras que del registro de control de asistencia presentado en comparecencia de fecha 14 de junio del 2018 se advierte que si registran la salida(…).”

19 TUO de la LPAG Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. 20 Artículo 47 del RLGIT: Criterios de graduación de las sanciones (...) “47.3 Adicionalmente a los criterios antes señalados, la determinación de la sanción debe estar acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el numeral 3 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo No 006-2017-JUS.” 21 Artículo 248.3 LPAG: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (...) 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador 6.38. Conforme se detalla, la resolución de sanción (Resolución de Sub Intendencia N° 232-2022- SUNAFIL/IRE-SIRE-ICA) no ha efectuado una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la empresa. Asimismo, no efectuó un adecuado análisis fáctico y jurídico de los hechos determinados en el Acta de Infracción respecto al número de trabajadores afectados. Del mismo modo, no cumplió con su obligación de comprobar los hechos que sirven de motivación a sus decisiones. Lo cual resulta de vital importancia, pues garantiza el derecho de defensa del administrado y el debido procedimiento.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la

argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado). 6.41. En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno. Aunado a ello, por no haber realizado un correcto análisis de los hechos determinados en el Acta de Infracción respecto al número de trabajadores afectados.

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (énfasis agregado)”. 6.43. Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador.

22 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 23 Cfr. artículo IV del TUO de la LPAG 24 “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo 6.47. El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por AGRO VICTORIA S.A.C.; y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 232-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE- ICA, de fecha 27 de mayo de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 129-2018-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución. SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 232-2022-SUNAFIL/IRE- SIRE-ICA, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. - Notificar la presente resolución a AGRO VICTORIA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ica y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a efectos que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.51 de la presente resolución

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240306MLA