Agrícola Pampa Baja S.A.C — Res. 1031-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por Tiempo de Servicios (Sub materia: Depósito de CTS), Remuneraciones (Sub materias: Gratificaciones, Pago de Bonificaciones, Pago de la remuneración – Sueldos y Salarios), Contrato de trabajo (Sub materia: Formalidades), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones), Desnaturalización de la relación laboral (Sub materia: Incluye Todas). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

parte de las actuaciones inspectivas derivadas de una denuncia interpuesta contra la impugnante.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimiento de información notificado a través de la casilla electrónica el 08 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 231,132.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimiento de información notificado a través de la casilla electrónica el 12 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 231,132.00.

i. Sostiene que SUNAFIL tiene acceso a las planillas electrónicas, a los reportes del T- Registro y a la relación de trabajadores con vínculo laboral vigente, por lo que las autoridades previas (SIRE y Autoridad Instructora) evitaron analizar exhaustivamente el tipo de información que pidió la inspectora de trabajo a la impugnante y la poca relevancia que esta tenía para el caso en concreto. ii. Que, la infracción imputada contiene dos elementos que no se han configurado. Por un lado, la negativa del sujeto inspeccionado, y, por otro lado, que la falta de entrega de esta información haya frustrado las actuaciones inspectivas. Hechos que no se han configurado, pues la inspectora pudo continuar con las investigaciones; no obstante, decidió dar por culminadas las actuaciones inspectivas. iii. No se frustró la fiscalización, teniendo en consideración que la inspectora de trabajo solicitó información pública y prohibida, la cual pudo haber sido obtenida por otros medios que estaban a su disposición, conforme a su libre acceso y/o sus facultades, siendo que la fiscalización pudo continuar, pero sin mediar causa, decidió culminarla sin analizar el tema de fondo. iv. En los requerimientos de información no se informó sobre las materias que estaban siendo investigadas, ni el plazo en el que se llevarían a cabo las actuaciones

inspectivas, lo cual vulnera los derechos mínimos de los administrados establecidos en el artículo 242 del TUO de la LPAG. v. Lo acontecido constituye una infracción continuada, un proceso unitario y homogéneo de acción, por lo que corresponde declararse la nulidad de la resolución de primera instancia o, en su defecto, no acoger la sanción. vi. Para la tipificación de la multa se consideró como trabajadores afectados a la totalidad de los trabajadores de la empresa, sin distinguir a aquellos que pertenecen a la sede investigada como a los de otras sedes, o que se encontraban cesados, no cumpliendo con la debida identificación, vulnerando los principios del debido procedimiento, debida motivación y el derecho de defensa.

i. Respecto de la nulidad invocada por no informar sobre las materias investigadas, ni el plazo en el que se llevarían a cabo dichas actuaciones, o la continuidad de la acción en tanto los dos requerimientos y su omisión podría ser subsumida en una sola conducta, en tanto éstas constituyen infracciones independientes, señala que lo alegado carece de sustento fáctico y jurídico. ii. No se observa la transgresión al principio de non bis in ídem, toda vez que las conductas se han configurado de manera independiente, habiéndose incumplido dos veces con las medidas de requerimientos de información notificadas en diferentes fechas. iii. Respecto de la presunta falta de voluntad para no proporcionar información, así como al alegato de que “no frustró las actuaciones inspectivas”, se ha demostrado la falta de colaboración por parte de la impugnante, habiendo obstaculizado la labor inspectiva, evidenciándose con la captura de pantalla del enlace drive para el cargo de la información, que ésta no atendió dichos requerimientos. iv. Por ello, en observancia del precedente administrativo de sujeción obligatoria emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustra la fiscalización, la tipificación corresponde a una infracción muy grave prevista en el artículo 46.3 del RLGIT (fundamento 15). v. De este modo, frente a la no presentación de la totalidad de la información solicitada mediante los requerimientos de fechas 08 y 12 de febrero de 2021, es que se configuraron las infracciones insubsanables contra la labor inspectiva, habiendo la inspectora cumplido con detallar en el Acta de Infracción todos los documentos que no fueron presentados por la impugnante.

2 Notificada a la impugnante el 01 de agosto de 2022, véase folio 101 del expediente sancionador.

vi. Frente a la no remisión de la documentación solicitada en el primer requerimiento debidamente acreditado, con el objeto de poder continuar con las actuaciones inspectivas de investigación, la inspectora requirió nuevamente de manera válida la remisión de dicha información, la cual fue nuevamente incumplida, sin que se exprese causa válida que justifique dicho incumplimiento, frustrando la fiscalización que devino en la imposibilidad de determinar el cumplimiento de la normativa sociolaboral. vii. Frente al argumento del número de trabajadores afectados, “(…) se advierte que las sanciones impuestas por la autoridad de primera instancia por infracciones a la labor inspectiva, fueron determinadas tomando en cuenta el principio de razonabilidad previsto en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG, y graduadas atendiendo a la gravedad de la falta cometida y al número de trabajadores afectados de acuerdo a lo previsto en el artículo 38 de la LGIT; en tal sentido, lo alegado carece de fundamento” (fundamento 30). viii. Por ello, al no haberse producido agravio alguno que devengue de la resolución sancionadora, al no haber sido ésta expedida conforme a ley, con la debida fundamentación y carente de ningún vicio que acarre su nulidad, desestima el recurso impugnatorio.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE AGRÍCOLA PAMPA BAJA S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 18 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 212-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

i. Que, se han inaplicado la normativa relacionada a la determinación de los trabajadores afectados, la cual es un requisito de validez del Acta de Infracción. El artículo 48 y siguientes del RLGIT establecen la tabla de graduación de las sanciones impuestas por la SUNAFIL en base a dos factores: la gravedad de la infracción y la cantidad de trabajadores afectados, respecto de este último factor, se tiene como regla general, que se tomará en cuenta a los trabajadores que cumplan con 2 requisitos: i) que hayan sido incluidos en la investigación y ii) el incumplimiento que se sanciona los haya afectado directamente. Excepcionalmente se han establecido regalas especiales para el caso de infracciones relacionadas a la libertad sindical o el principio de no discriminación en los que los trabajadores afectados serán, por ejemplo, los trabajadores afiliados o todos los trabajadores del empleador, sin que todos estos hayan sido incluidos necesariamente en la investigación; pero esto último es por una habilitación legal expresa y está circunscrita a determinados incumplimientos claramente establecidos. ii. El Inspector de Trabajo consideró que para la determinación de los trabajadores presuntamente afectados, bastaba con considerar a la totalidad de los trabajadores registrados, sin verificar si estos se encontraban dentro del ámbito de su competencia territorial y por tanto podrían ser considerados como trabajadores involucrados en la investigación; o si estos trabajadores se vieron afectados por la presunta “obstrucción”, todo lo cual evidencia un actuar arbitrario o ilegal, y que además afecta directamente el ámbito subjetivo de la imputación de cargos haciendo inválido el presente procedimiento administrativo sancionador. iii. Ni el Acta de Infracción, ni las resoluciones de primera y segunda instancia han justificado el por qué se están considerando como trabajadores presuntamente afectados a aquellos que laboran fuera del ámbito territorial de la Intendencia Regional de Arequipa, o de qué manera la presunta obstrucción les habría afectado. iv. Mediante Resolución N° 059-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, se estableció que solo se puede considerar como afectados a la totalidad de los trabajadores de la empresa cuando estemos frente a la configuración de los supuestos de los numerales 48.1-B o 48.1-C del articulo 48 del RLGIT, o cuando la autoridad inspectiva no tenga modo alguno para determinar la cantidad real de trabajadores del centro de labores materia de inspección. v. Respecto de la determinación de los trabajadores afectados, la Intendencia sostiene que la sanción se encuentra debidamente graduada respetando el criterio de razonabilidad, sin embargo, esto colisiona con la determinación de los trabajadores presuntamente afectados, a la luz del principio de competencia territorial (requisito esencial para la validez de los actos administrativos) e incluye a trabajadores que a la fecha de los requerimientos se encontraban cesados, vulnerándose el principio de legalidad al que está sujeto la Administración Pública. vi. En el supuesto negado de que exista la posibilidad de aplicar el principio de razonabilidad para la determinación de trabajadores afectados, se debe de considerar el hecho de asignar a una sola inspectora, en tan solo 25 días hábiles, la

revisión de todas las materias de la orden de inspección respecto de los 3010 trabajadores presuntamente afectados. La sola verificación del pago de gratificaciones del último período implicaría, por ejemplo, la revisión de al menos seis (06) boletas de pago (de julio a diciembre) habiendo un total de 18,060 boletas de pago, las cuales deberían ser tabuladas para verificar el correcto cálculo, o la revisión de al menos 3010 contratos con los respectivos cargos de entrega, quedando evidenciado que en ningún momento la inspección tuvo dentro de su ámbito subjetivo o de investigación a los 3010 trabajadores por los cuales se imputan las infracciones. vii. En tanto la investigación del presente procedimiento sancionador buscaba verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral en el centro de trabajo de la empresa, ubicado en Majes, Arequipa, era legal que la investigación se circunscriba únicamente a los trabajadores activos y que prestaran servicios en el centro de trabajo inspeccionado. Sin embargo, se consignaron como trabajadores afectados a otros que no correspondían a la sede inspeccionado, sino a otras sedes de la empresa (Lambayeque) o a trabajadores ya cesados. viii. La Sub Intendencia y la Intendencia han validado que se hayan sancionado a trabajadores que prestaban servicios fuera del ámbito territorial para el que tenía competencia, cuando lo correcto era calcular la multa en función al número de trabajadores verdaderamente afectados y que corresponden a la sede inspeccionada. ix. Mediante Resolución N° 393-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral estableció que el Acta de Infracción debe de identificar a las personas que se consideran afectadas, pues si se omite la identificación de los perjudicados se estaría omitiendo un elemento ineludible de la imputación, que es el ámbito subjetivo de aquellos respectos a los que se establece una situación de incumplimiento. x. De igual manera, se inaplicó el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, sobre el principio de razonabilidad, pues se debe de sancionar a la empresa de la manera menos gravosa posible, manteniéndose la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deban tutelarse. xi. Por otro lado, el TUO de la LPAG ha establecido la existencia de cuatro (4) tipos infractores, incluyéndose dentro de estos a las infracciones continuadas. En esa misma línea, la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL, que aprueba los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la SUNAFIL”, señala que la infracción continuada es aquella que se configura cuando se realizan distintas conductas, pero se considera como una única infracción; imputándose en el presente caso conductas que corresponden a una sola tipificación. xii. Se ha solicitado información prohibida que además resultaba impertinente para el objeto de las actuaciones inspectivas, pues ninguno de los documentos solicitados acredita o ayuda de manera en la investigación de las materias asignadas; considerándose los alcances de la Directiva de la Función Inspectiva, Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII; adicional al hecho de que la información solicitada sea similar y se encuentre en posesión de la Administración. Así, por ejemplo, los apoderados de Pampa Baja se encuentran registrados en el portal de la SUNAT, por lo cual, no se debió de solicitar dicha información, en clara contradicción al artículo 48 del TUO de la LPAG. xiii. Asimismo, se solicitó un correo electrónico y número de contacto a la empresa, pese a que los inspectores conocen de antemano dicha información, al encontrarse registrados en los sistemas informáticos de la SUNAFIL. Considera que lo solicitado

es cuestionable en tanto el canal oficial por el cual se debe de solicitar información es a través de la casilla electrónica. xiv. En tanto la SUNAFIL tiene acceso a las planillas electrónicas, a los reportes del T- REGISTRO y, por tanto, a la relación de trabajadores con vínculo laboral vigente, así como a los locadores de servicios de la empresa, se ha omitido abiertamente la aplicación del artículo 48 del TUO de la LPAG. xv. Por último, sostiene que no se han cumplido con realizar todas las diligencias posibles para determinar la responsabilidad de la empresa.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los hechos constitutivos de infracción y las actuaciones inspectivas y sancionadoras en el presente procedimiento 6.1 Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.

“La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado.”

9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.

Imagen N° 01

Por lo que, en ese extremo, no son atendibles los alegatos referidos a posibles defectos en la remisión de la notificación electrónica de los requerimientos bajo análisis.

“11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva

10 Resolución N° 080-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 08 de julio de 2021, Resolución N° 059-2022-SUNAFIL/TFL- Primera Sala del 25 de enero de 2022, Resolución N° 113-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 07 de febrero de 2022, entre otras. 11 Resolución N° 393-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del 12 de octubre de 2021.

(por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado. 12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección. 13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo” (énfasis añadido).

el número de trabajadores afectados a la luz de los considerandos antes señalados, pese a ser objeto de cuestionamiento expreso por parte del administrado.

De la vulneración al principio del debido procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…)” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo

8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

12 TUO de la LPAG, Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 13 Morón Urbina, J.C. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va ed., Tomo II., p. 421 14 Artículo VII del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional “(…) Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.

garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material15.

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

15 TUO de la LPAG , “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. Nº 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. Nº 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez.

Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación,

para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal.

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139º, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas.

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal” (énfasis agregado).

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:

(…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14” (énfasis agregado)

16 Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. 17 Cfr. artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 18 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. (…)”.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por AGRÍCOLA PAMPA BAJA S.A.C.; y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 227-2022- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE de fecha 05 de abril de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 414-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 227-2022- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a AGRÍCOLA PAMPA BAJA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Arequipa, a fin que, de considerarlo conveniente, proceda conforme a sus atribuciones y de acuerdo a lo señalado en el considerando 6.43 de la presente resolución.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20231025RAN