Aenza S.A.A — Res. 661-2025

Mediante Orden de Inspección N° 12105-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3551-2018- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento en las disposiciones relacionadas con la contratación a favor de los 4 trabajadores; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de diciembre de 20182.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1113-2021-SUNAFIL/ILM/Al23, de fecha 22 de diciembre de 2021, notificada el 28 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 518-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub intendencia N° 593-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 30 de mayo de 2022, notificada el 01 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de junio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 593-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1213-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 15 de julio de 20224, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 09 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1213- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001651-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que AENZA S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1213-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por AENZA S.A.A. 4.3 V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación de la resolución recurrida. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Asimismo, esta Sala identifica que desde un análisis formal, la Resolución de Intendencia N° 1213-2022-SUNAFIL/ILM, como la Resolución de Sub intendencia N°593-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

Al respecto, la presunción contenida en el artículo 4 del TUO del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante LPCL), reconoce como regla general la contratación a tiempo indeterminado, y al tratarse de una regla general, este tipo de contratación no está sujeta a formalidad alguna.

Por otro lado, la contratación laboral de duración determinada denominada “sujeto a modalidad” tiene carácter excepcional, nunca se presume y procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar, y como resultado de este carácter excepcional, la ley establece formalidades, requisitos, condiciones y plazos especiales para este tipo de contratos, e incluso sanciones cuando a través de éstos se utiliza simulación o fraude para evadir la contratación por tiempo indeterminado; es decir, nuestro ordenamiento jurídico permite a las partes de una relación laboral, celebrar libremente contratos a plazo fijo, siempre y cuando se respeten los requisitos de la normatividad laboral.

De conformidad con el artículo 53 del TUO de la LPCL, los contratos de trabajo sujeto a modalidad pueden celebrarse cuando así lo requieran las necesidades del mercado o mayor producción de la empresa, así como cuando lo exija la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar o de la obra que se ha de ejecutar; excepto los contratos a plazo intermitente o de temporada que por su naturaleza pueden ser permanentes.

En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 del TUO de la LPCL:

Aunado a ello, el artículo 72 del citado cuerpo normativo establece los requisitos formales para la validez de los contratos modales, conforme se puede apreciar:

Por ello, en tanto el artículo 77 del TUO de la LPCL establece que los contratos de trabajo sujetos a modalidad se considerarán como de duración indeterminada cuando se determine la existencia de simulación o fraude a las normas establecidas en dicha ley (literal d), pudiendo la Autoridad Administrativa de Trabajo el verificar la presencia de los requisitos formales que caracterizan a los contratos de trabajo sujetos a modalidad (constar por escrito y triplicado, consignándose su duración y las causas objetivas determinantes de la contratación, así como las demás condiciones), así como el incumplimiento a la normativa sociolaboral por parte de la impugnante.

En virtud de lo dispuesto por la Ley General de Inspección del Trabajo-Ley Nº 28806 (LGIT), la Inspección del Trabajo tiene como función esencial garantizar el cumplimiento efectivo de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, estando facultada para intervenir tanto de forma preventiva como correctiva ante eventuales infracciones. Así, el artículo 3 establece que corresponde al sistema inspectivo vigilar el respeto al ordenamiento jurídico laboral y promover su cumplimiento a través de acciones directas. En esa misma línea, el artículo 5 reconoce a los inspectores de trabajo la potestad de requerir al sujeto inspeccionado la adopción de medidas concretas, dentro de un plazo determinado, para corregir situaciones contrarias a la normativa vigente, siendo esta una herramienta fundamental para revertir los efectos de una conducta infractora o impedir su continuación.

El Reglamento de la LGIT tipifica como infracción muy grave el incumplimiento de las normas que regulan la contratación a plazo determinado, independientemente del nombre que adopten dichos contratos, así como su utilización con fines fraudulentos. Esta infracción se configura cuando se verifica que el contrato temporal carece de una justificación objetiva, responde a necesidades permanentes de la empresa o está directamente vinculado al

A nivel internacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 3.1 del Convenio Nº 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la función esencial del sistema de inspección del trabajo consiste en velar por el cumplimiento de la legislación laboral en los centros de trabajo, incluyendo normas relativas a contratación, jornada, remuneraciones, condiciones de seguridad y salud, entre otros aspectos vinculados a la relación laboral. Esta función no se limita a una actuación verificadora, sino que conlleva la facultad de disponer medidas correctivas y aplicar sanciones en caso de persistencia en el incumplimiento, lo cual resulta plenamente coherente con el marco legal nacional.

La inspección del trabajo debe entenderse como una función pública esencial del sistema de administración laboral, encargada de garantizar la vigencia efectiva de los derechos laborales en la práctica. Su rol no es meramente constatador, sino activo, preventivo y correctivo, lo que le permite actuar ante situaciones de incumplimiento mediante la emisión de medidas de requerimiento, el seguimiento de su ejecución y, de ser el caso, la imposición de sanciones administrativas. En esa línea, su ejercicio está estrechamente vinculado con la promoción de una cultura de cumplimiento, siendo además un instrumento central de intervención estatal en las relaciones laborales.

La jurisprudencia internacional en materia laboral ha sostenido que la existencia de un sistema de inspección eficaz constituye la mejor garantía para asegurar la aplicación real y práctica del ordenamiento laboral, tanto nacional como internacional. La inspección del trabajo representa, en tal sentido, un mecanismo institucional de fiscalización pública que no puede ser sustituido por mecanismos privados o de autorregulación, ni desplazado por sistemas voluntarios de cumplimiento. El estándar internacional establece que tales iniciativas privadas solo pueden tener carácter complementario y en ningún caso eximir al Estado de su obligación de fiscalizar ni limitar la capacidad sancionadora de la inspección pública.

En ese contexto, se debe reafirmar que las autoridades inspectivas del trabajo tienen plena competencia para constatar infracciones, adoptar medidas orientadas a revertir situaciones ilegales, y proponer o aplicar sanciones conforme al marco normativo vigente. Esta potestad no solo se reconoce en la legislación nacional (Ley N.º 28806 y su reglamento), sino también en los instrumentos internacionales ratificados por el Estado. Pretender limitar dicha función a un rol testimonial o pasivo desnaturaliza su finalidad constitucional y contraviene el modelo de inspección del trabajo promovido por la OIT como garante efectivo del cumplimiento del derecho laboral en los hechos y no solo en el papel.

En esa línea argumentativa, la Corte Suprema de Justicia de la República, en las Casaciones Nº 3274-2019-Del Santa y 4577-2022-Lima, ha establecido con claridad los alcances de las competencias de la Autoridad Administrativa de Inspección del Trabajo, precisando que el servicio de Inspección del Trabajo tiene facultades no sólo para la constatación de los hechos que vulneran las normas jurídicas de naturaleza laboral y por ende de los derechos de los trabajadores, sino también para asumir las medidas necesarias para el cumplimiento de la normatividad laboral y para la aplicación de las sanciones correspondientes en caso se persista en el incumplimiento.

Este criterio refuerza la posición de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL como entidad investida de facultades plenas en sede administrativa para declarar la desnaturalización de contratos laborales, conforme a los principios que rigen el Sistema de

En ese marco legal, y sobre el caso que nos corresponde sobre las actuaciones inspectivas de investigación se tiene que, los Inspectores comisionados dejaron constancia en los numerales 4.13 al 4.20.1 de los hechos constatados del Acta de Infracción, que el sujeto inspeccionado, celebró contratos de trabajo sujetos a modalidad por inicio o incremento de actividad celebrados con los señores Edward Acaro (contrato de fecha 01 de septiembre de 2018), Ysabel Benites (contrato de fecha 01 de septiembre de 2015), Bera Salazar (contrato de fecha 26 de abril de 2016) y María del Carmen Carrillo (contrato de fecha 25 de abril de 2016), verificándose que en todos ellos se consignó una causa objetiva de contratación genérica y estandarizada, sin vinculación específica con el puesto o área de trabajo del trabajador contratado, conforme lo visualizado en las siguientes imágenes:

Conforme a lo actuado en el procedimiento inspectivo, obran en los Tomos I y II del expediente de inspección los contratos de trabajo sujetos a modalidad por inicio o incremento de actividad, celebrados entre el sujeto inspeccionado y los cuatro trabajadores detallados en el numeral 4.20.1 del Acta de Infracción. Del examen de dichos contratos, se advierte que en todos ellos se ha consignado una misma fórmula genérica para justificar la contratación, sin detallar de manera clara, específica ni diferenciada la causa objetiva que justifique la temporalidad del vínculo laboral en atención al puesto o función desempeñada, lo cual contraviene lo dispuesto por el artículo 72 del TUO del Decreto Legislativo Nº 728, configurándose una causal de desnaturalización.

Siguiendo el criterio interpretativo adoptado por este Tribunal, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 015-2023 SUNAFIL/TFL, publicado el 28 de diciembre de 2023 en el diario oficial El Peruano, sobre la determinación de la causa objetiva en los contratos a plazo determinado, se deben considerar los siguientes aspectos:

En la misma línea de lo señalado, la consignación de la causa objetiva de contratación temporal y su explicación adecuada y suficiente en el contrato que se celebra por escrito en estos casos, no pueden ser considerados como meras formalidades de los contratos

De los hechos verificados, se concluye que la conducta del sujeto inspeccionado constituye una infracción en materia de relaciones laborales, en tanto los hechos recogidos en el Acta de Infracción derivan del análisis de contratos de trabajo sujetos a modalidad por inicio o incremento de actividad, conforme a lo previsto en el artículo 57 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N.º 728 – Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo N.º 003-97-TR. Del referido análisis, se advirtió que dichos contratos no cumplen con el requisito de consignar una causa objetiva concreta que justifique su temporalidad, utilizándose en todos los casos una redacción genérica que impide identificar con claridad el motivo específico de la contratación. Así, por ejemplo, en todos los contratos se indicó como causa objetiva: “La causa objetiva de contratación se debe al incremento de las actividades de la empresa producido por la necesidad de un mayor desarrollo en el área de (...)”, sin precisar qué actividad se incrementó, en qué consiste dicho incremento ni por qué ello justifica la contratación temporal de personal.

Dicha conducta califica como infracción muy grave, de conformidad con lo establecido en el artículo 25, numeral 25.5 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR y sus modificatorias, el cual tipifica como tal “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso y su uso para violar el principio de no discriminación”.

En relación con el alegato del impugnante, quien sostiene que la Resolución de Intendencia vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 2 de la Ley Nº 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT) y en el artículo 3 de su Reglamento, por haberse invocado el artículo 63 del TUO del Decreto Legislativo Nº 728 referido a los contratos para obra determinada o servicio específico en un caso que versa sobre contratos sujetos a modalidad por incremento de actividad, corresponde señalar que dicho cuestionamiento ya fue debidamente desvirtuado mediante Resolución de Subintendencia Nº 593-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1. En dicho pronunciamiento, se dejó constancia de que los inspectores comisionados realizaron un análisis expreso y enfocado en la modalidad de contratación por inicio o incremento de actividad, conforme a lo previsto en el artículo 57 del citado TUO.

Si bien en el numeral 4.18 del Acta de Infracción se consignó de manera accesoria el artículo 63 del mismo cuerpo normativo, tal referencia no invalida ni altera el fondo del análisis efectuado. Se trató, a todas luces, de una mención errónea o imprecisa, sin incidencia sustancial en la calificación jurídica de los hechos ni en la motivación del acto administrativo, que se sustentó correctamente en la vulneración del artículo 57, norma que sí fue expresamente señalada en el acápite correspondiente del acta y que guarda plena correspondencia con la naturaleza de los contratos analizados. En ese sentido, no se configura una extralimitación de las facultades inspectoras ni una infracción al principio de legalidad.

Además, debe recordarse que la inspección del trabajo constituye una función pública esencial del sistema de administración laboral, orientada no solo a constatar hechos, sino a intervenir de manera activa, preventiva y correctiva frente a situaciones que vulneran los derechos de los trabajadores. Esta función le permite adoptar medidas concretas y proponer sanciones dentro de un marco legal que garantiza el respeto al debido procedimiento, pero que no exige una perfección formal absoluta, sino la razonabilidad y sustento jurídico-material de las decisiones adoptadas.

En esa misma línea, conforme a la jurisprudencia internacional y al estándar fijado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la inspección del trabajo representa un instrumento insustituible de fiscalización pública, cuya legitimidad no puede ser desconocida por errores formales menores que no afectan el fondo ni el objeto de la actuación. Pretender lo contrario equivaldría a vaciar de contenido su función garantista y a condicionar indebidamente su capacidad de actuación en perjuicio de la tutela efectiva de los derechos laborales.

En consecuencia, no puede afirmarse que exista incongruencia normativa ni afectación al debido procedimiento, puesto que el contenido esencial del acto se encuentra debidamente fundamentado, alineado con los hechos constatados y respaldado por la norma material aplicable. Cabe precisar, además, que la reiteración de este argumento en segunda y tercera instancia no ha incorporado elementos nuevos que ameriten una reconsideración, ni ha desvirtuado lo ya resuelto en la instancia precedente.

Por tanto, corresponde desestimar los cuestionamientos dirigidos en este extremo y confirmar la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo (RLGIT), referida a la utilización fraudulenta o indebida de contratos sujetos a modalidad sin causa objetiva válida.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2, que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una vulneración del principio de legalidad12.

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, de fecha 04 de diciembre de 2018, con la finalidad de que la impugnante cumpla con lo siguiente:

Al respecto, cabe señalar que, el TUO de LPAG establece: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” 13 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 del RLGIT, establece “que durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Concordante con el artículo 3614 de la Ley establece que las acciones u omisiones de los sujetos obligados, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, constituyen infracción a la labor inspectiva.

En tal sentido, atendiendo a lo antes determinado y lo acreditado por las instancias anteriores, se evidencia que la comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, resultando la misma razonable. Por lo que, al no tenerse por cumplido lo requerido de manera íntegra, ha incurrido en la infracción

Respecto a lo alegado por el impugnante en cuanto a que la multa impuesta resultaría desproporcionada y contraria al principio de razonabilidad, corresponde precisar que el artículo 38 de la Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT) establece expresamente que las infracciones administrativas se sancionan con multas conforme a criterios de graduación que consideran: a) la gravedad de la falta cometida, b) el número de trabajadores afectados, y c) el tipo de empresa. Estos criterios, conforme al artículo 47 del Reglamento de la LGIT, deben ser aplicados conjuntamente con los principios de razonabilidad y proporcionalidad previstos en el artículo 246, numeral 3, del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).

En ese marco, debe señalarse que la resolución de primera instancia aplicó correctamente la normativa vigente y realizó el juicio valorativo correspondiente, evaluando los criterios legales de graduación y aplicando la sanción prevista en la Tabla de Multas aprobada por el Reglamento. Es importante destacar que dicha tabla contiene montos fijos y predeterminados, que no pueden ser modificados ni disminuidos discrecionalmente por la autoridad administrativa, en tanto ello supondría una vulneración al principio de legalidad en materia sancionadora.

Asimismo, el argumento relativo a la inexistencia de perjuicio patrimonial o reclamo de parte de los trabajadores no enerva la configuración de la infracción administrativa, pues la tipificación sancionadora no exige un daño concreto, bastando la constatación objetiva del incumplimiento de la normativa laboral para que se configure la conducta infractora. Del mismo modo, la supuesta renuncia voluntaria de dos trabajadores no elimina los efectos jurídicos de la desnaturalización de los contratos temporales detectada durante la inspección.

Cabe recordar, además, que la potestad sancionadora en el ámbito administrativo laboral no solo tiene una finalidad correctiva, sino también preventiva y disuasiva, en resguardo del orden jurídico y los derechos fundamentales de los trabajadores. En tal sentido, el procedimiento inspectivo se rige por el principio de objetividad, lo que implica que los hechos constatados son valorados en función de su correspondencia con la normativa aplicable, sin requerirse que existan reclamos individuales o daños personales para que se configure una infracción.

Por tanto, al haberse impuesto la sanción dentro de los márgenes establecidos por la normativa vigente, respetando el marco legal y los principios rectores del procedimiento administrativo sancionador, corresponde desestimar el recurso en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.