Administración de Empresas S.A.C — Res. 434-2022

Mediante Orden de Inspección N° 473-2019-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 032-2020-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 117-2020-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 22 de octubre de 2020, notificado el 01 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 65-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 29 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 13 de mayo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 63,855.00 por haber incurrido en una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, por obstaculizar el desarrollo de la actividad sindical de los dirigentes y afiliados al sindicato de la impugnante.

Con fecha 28 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 120-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, solicitando la nulidad de la resolución, entre otras, por haber vulnerado el derecho de defensa de la impugnante.

Mediante Resolución de Intendencia N° 038-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 02 de julio de 2021, la Intendencia Regional de Huánuco declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 120-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, declarando la nulidad de la misma y retrotrayendo el procedimiento al estado previo a su emisión.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 280-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 20 de septiembre de 2021, notificada el 22 de septiembre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, multó a la impugnante por la suma de S/ 63,855.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 12 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 280-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 088-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 05 de noviembre de 20212, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 29 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 088-2021- SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000734-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 07 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 088-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 63,855.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C.

Tal y como se describe en la sección V de la presente resolución, la impugnante solicita la nulidad de la Resolución de Intendencia N° 088-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, entre otras razones, por distintas afectaciones a la tramitación del procedimiento sancionador llevado en su contra.

De la revisión de los distintos descargos presentados por la impugnante, obrantes en el expediente sancionador, tales como la absolución de la Imputación de Cargos y Acta de Infracción, la absolución del Informe Final de Instrucción, y el recurso de apelación; se identifica que ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C. ha venido solicitando, desde el inicio del procedimiento sancionador, la nulidad de todo lo actuado por la contravención a normas procedimentales durante la etapa instructiva.

Por ello, previamente al pronunciamiento sobre los fundamentos de la impugnante, corresponde identificar si, durante el procedimiento instructivo, se ha producido algún apartamiento que justifique o ampare la alegada nulidad, y su materialización a través de la aplicación del TUO de la LPAG, en tanto sus efectos pueden implicar la nulidad de aquellos actos administrativos sucesivos relacionados con éste. Todo ello en conformidad con lo establecido en el artículo 13 del cuerpo normativo en mención9; y, una vez dilucidada la pretendida nulidad, corresponderá pronunciarse sobre los otros extremos alegados por la accionante.

Tal y como se señala en la sección I (Origen de las actuaciones inspectivas) del Acta de Infracción, las actuaciones inspectivas tienen origen –valga la redundancia– en la solicitud presentada por el Sindicato Único de Trabajadores de la Administración de Empresas S.A.C., de fecha 05 de agosto de 2019, a fin de verificar la realización de prácticas anti sindicales e incumplimiento laboral.10

Así también, de la revisión del Acta de Infracción, en la misma sección, se observa lo siguiente: Figura 1: Página 1 del Acta de Infracción

Así, el numeral 13.4 del artículo 13 del RLGIT refiere, respecto a las ampliaciones o prórrogas de plazo, lo siguiente:

Por lo tanto, no se han respetado las disposiciones para la ampliación de plazo durante la etapa inspectiva, toda vez que correspondía la ampliación de este en una sola oportunidad y hasta por un máximo de treinta (30) días hábiles. Una vez culminada la ampliación de plazo del 20 de noviembre de 2019, y de no contarse con la información recabada suficiente, correspondía cerrar la orden de inspección.

En ese sentido, esta Sala ha identificado que el Acta de Infracción N° 032-2020- SUNAFIL/IRE-HUA ha sido emitida vulnerado el principio de legalidad, al no haberse respetado las disposiciones para la ampliación del plazo de las actuaciones inspectivas según lo dispuesto por el RLGIT.

El artículo 16 de la LGIT señala que las actas de infracción se extienden “en modelo oficial y con los requisitos que se determinen en las normas reguladoras del procedimiento sancionador”, añadiendo que “los hechos constatados (…) se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en su defensa de sus respectivos derechos e intereses pueden aportar los interesados” (énfasis añadido).

Entonces, dado que los alcances del TUO de la LPAG alcanzan a todas las actuaciones de la administración, incluyendo las actuaciones inspectivas, es importante identificar las

Si bien un sector de la administración considera al Acta de Infracción como un acto de administración11, esta Sala considera que los alcances del Acta de Infracción exceden el concepto de mero acto de trámite que tal nomenclatura pudiera prescribir. Esto pues los alcances del Acta de Infracción vinculan la actuación de la administración en etapas posteriores siguientes (el procedimiento instructivo mismo), formulándose la Imputación de Cargos y el Informe Final de Instrucción (inicio y fin del procedimiento instructivo) de acuerdo a la propuesta de incumplimientos y a las actuaciones que durante la etapa inspectiva se realicen.

En base a ello, es consecuente considerar al Acta de Infracción como un acto administrativo de trámite12, pasible de ser impugnado sólo en aquellos casos en los cuales este determine “la imposibilidad de continuar el procedimiento” o produzca indefensión, según lo prescribe el numeral 2 del artículo 217 del TUO de la LPAG. Sobre el criterio de causar indefensión, se entiende por éste a “aquellos actos que aún sin tener la cualidad de definitivo, coloquen al administrado en una imposibilidad de defenderse de otro modo (...)”13. En similar sentido, Cesar Cierco señala lo siguiente:

En esa línea, Jorge Danós establece lo siguiente:

A consideración de esta Sala, la indefensión que ocasiona un Acta de Infracción que se aparta de los principios generales del derecho administrativo trasciende a todas las actuaciones posteriores de la administración. Tal y como lo señala la Directiva N° 001-2017- SUNAFIL/INII, “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección de Trabajo”16, la autoridad instructora debe de dar inicio al procedimiento sancionador “al emitir y notificar la Imputación de Cargos al sujeto responsable, en virtud del contenido del Acta de infracción y lo advertido en el desarrollo de las actuaciones de investigación y comprobatorias” (literal b del artículo 6.4.1.4 de la Directiva); es decir, si durante el procedimiento inspectivo la omisión de actuaciones probatorias o el apartamiento de alcances legales impacta en la calificación de las conductas, tal error o apartamiento trasciende todo el procedimiento instructivo y posterior procedimiento sancionador.

Este criterio es concordante con la postura señalada por el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 02698-2012-AA/TC, en cuyo fundamento 17, se señala lo siguiente “dichas actas no están exentas del deber de motivación de los actos administrativos, así como de la ponderación de todas las pruebas aportadas, pues precisamente dan inicio al procedimiento administrativo sancionador en ciernes, siendo que la decisión tomada por la autoridad laboral traerá como consecuencia la imposición de sanciones administrativas y pecuniarias. Dicha inspección debe estar dotada de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en términos constitucionales.” Nótese que esta propuesta es coherente con la referencia al Título Preliminar del TUO de la LPAG antes referido, entendiéndose que el procedimiento administrativo (y en general la actuación de la administración) debe encontrarse sujeto a los principios contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, tal y como se especificó en el numeral 6.10 de la presente resolución.

Nótese también que esta postura (de asumir al Acta de Infracción, como un acto administrativo de trámite) es compatible con el respeto a los principios contenidos en el TUO de la LPAG antes desarrollados, así como con la posibilidad de declarar su nulidad, tal y como se establece en el Lineamiento N° 013-2008 del 30 de octubre de 2008, denominado “Lineamiento que establece los criterios técnicos en la declaración de nulidad de las Actas de Infracción”, el cual faculta a declarar la nulidad de oficio de las actas de infracción en los supuestos señalados en su numeral 6.1 y 6.2. Además, en el numeral 6.1 del mismo

En ese sentido, en tanto el Acta de Infracción constituye un acto administrativo de trámite, sujeto al cumplimiento de los principios ordenadores del procedimiento administrativo y en general a lo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, la nulidad de la misma se encuentra regulada en el artículo 10 de la norma en desarrollo, que estipula lo siguiente:

Por ende, las actuaciones inspectivas iniciadas mediante Orden de Inspección N° 473-2019- SUNAFIL/IRE-HUA, fueron irregularmente ampliadas por segunda vez mediante el documento de ampliación de plazo de orden de inspección de fecha 16 de diciembre de 2019, obrante a folios 571, conforme se puede apreciar a continuación:

A consideración de esta Sala, en el caso materia de autos, el inspector comisionado debió solicitar una ampliación por el tiempo máximo legalmente establecido; y de haberse agotado la ampliación del plazo, concluir las actuaciones y no solicitar una segunda ampliación de plazo, la cual fue concebida por la Sub Intendencia de Actuaciones Inspectivas tras el requerimiento del inspector. Por ello, las actuaciones posteriores al vencimiento de la primera ampliación, así como el Acta de Infracción N° 032-2020- SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 14 de enero de 2020 han sido dadas a cabo en clara contravención al numeral 13.4 del artículo 13 del RLGIT citado en el considerando 6.6 de la presente resolución.

Esta situación configura la vulneración de uno de los principios del procedimiento administrativo contenido en el Título Preliminar del TUO de la LPAG (principio de legalidad), pero por sobre todo genera dudas razonables respecto de la correcta valoración de los argumentos presentados por la impugnante durante el presente procedimiento sancionador. Como se citó en el numeral 1.7 de la presente resolución, la impugnante ha sostenido constantemente que se ha producido una vulneración al debido procedimiento al adolecer de vicios que conllevan a su nulidad.

Por ello, este Tribunal ha identificado que el Acta de Infracción N° 032-2020-SUNAFIL/IRE- HUA, de fecha 14 de enero de 2020 se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, al haber sido emitida en contravención al principio de legalidad y al RLGIT.

Sin embargo, también es de apreciar que la Sub Intendencia de Resolución, como autoridad de primera instancia, debió de evaluar de manera adecuada esta situación, especialmente cuando la impugnante viene sosteniendo la presencia de vicios en el procedimiento.

Así, la versión N° 2 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, regula en el numeral 6.4.2.4 las funciones específicas de la autoridad sancionadora de primera instancia, señalándose además en el literal a) del numeral 7.1.3.5 (Evaluación de los actuados y el Informe Final de Instrucción) que la autoridad sancionadora “…evalúa el Informe Final de Instrucción, conjuntamente con todos los actuados en el procedimiento, verificando la debida fundamentación que justifique aplicar la sanción y sustente la resolución que corresponda”.

En ese sentido, esta Sala estima pertinente declarar la nulidad la Resolución de Sub Intendencia N° 280-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, por omitir el análisis de la segunda ampliación del procedimiento. Por ello, y de conformidad a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia afecta a todas las actuaciones posteriores de la administración.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario ejercer las potestades que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 20 de septiembre de 2021, fecha de emisión de la resolución de primera instancia17, siendo nulas las actuaciones posteriores de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención18. En ese sentido, al ser nula la Resolución de Sub Intendencia N° 280- 2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos señalados en la sección V de la presente resolución.

Además, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG19, corresponde retrotraer el procedimiento a la fecha de emisión de la Resolución de Sub Intendencia, a fin de que la autoridad evalúe si la segunda ampliación del plazo solicitado y otorgado por la Sub Intendencia de Actuaciones Inspectivas se encuentra conforme a ley.

Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo al TUO de la LPAG.