| Resolución N° | 1164-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1483-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Administración de Empresas S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 504-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 14 de diciembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 504-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1483-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 980-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 20 de octubre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 504-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231213MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 129-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 119-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 27 de mayo de 20192; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva en materia de seguridad y salud de trabajo, presentada por el señor Marcelino Lima Choccelahua (Supervisor de transportes), por supuestamente haber adquirido una enfermedad ocupacional a nivel pulmonar en el transcurso de su período laboral en la Unidades Mineras San Cristóbal y Carahuacra, pertenecientes a la empresa Volcan Compañía Minera S.A.A.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Registro de enfermedades ocupacionales; Notificación de Exámenes Médicos Ocupacionales; Registro de Equipos de Emergencia; y, Registro de inducción, capacitación, entrenamiento y simulacro de emergencia); Seguro complementario de trabajo de riesgos (Sub materia: Cobertura en salud; y, Cobertura en invalidez – sepelio). 2 Véase folio 179 del expediente inspectivo. 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2104-2020-SUNAFIL/INSSI/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, notificada a la impugnante el 22 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1321-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 06 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 980-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 20 de octubre de 2021, notificada a la impugnante el 22 de octubre 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la obligación relacionada con el registro de equipos de seguridad o emergencia, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 27 de mayo de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.
Con fecha 11 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 980-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que la resolución apelada carece de una debida motivación, en razón que no ha acreditado objetivamente la conexión entre la presunta conducta y la norma vulnerada, y no ha explicado porqué el documento presentado no desvirtúa la infracción imputada.
ii. En esa misma línea, señalan que, sí cumplieron con implementar el registro de equipos de seguridad o emergencia; en cuanto al término “implementar”, al que se refiere la obligación, manifiestan que se define como la acción de poner en funcionamiento o llevar a cabo una cosa determinada, en ese sentido, dicha implementación supone la elaboración y distribución del registro.
iii. Señala además que, la suscripción de dicho registro por parte del trabajador, no es exigible por la normativa vigente, lo que constituye causal de nulidad, y a la vez se vulnera el principio de culpabilidad.
iv. Por último, alegan que, el pretender sancionar por incumplir con implementar el registro de equipos de seguridad o emergencia, y por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configura una vulneración del principio del non bis in ídem, al existir triple identidad de ambas infracciones.
Mediante Resolución de Intendencia N° 504-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de marzo de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Con relación a la supuesta carencia de debida motivación, es pertinente resaltar que lo manifestado carece de fundamento, en tanto, que de la revisión de los actuados se evidencia que la autoridad de primera instancia, analizó y valoró cada uno de los documentos exhibidos, y los argumentos esgrimidos por la inspeccionada en su escrito de descargo y durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, y en virtud a ello, ha desarrollado los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan las infracciones imputadas, así como también ha plasmado los argumentos del porqué dichos documentos y alegaciones de la inspeccionada no desvirtúan las infracciones imputadas, conforme se observa en los considerandos 6 al 23 de la resolución apelada.
ii. Sobre el registro de equipos de seguridad o emergencia; al respecto, cabe traer a colación la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que aprueba los Formatos Referenciales que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, en el Anexo N° 1 de la citada resolución, en su página 26 contiene el formato del Registro de equipos de seguridad o emergencia, que si bien es referencial; sin embargo, se debe resaltar que el citado formato debe contener la información mínima obligatoria, dentro de la cual se consigna en el ítem Lista de datos de (los) trabajador(es), la "firma del trabajador”, donde se detalla que se debe registrar la firma.
iii. Por otro lado, se observa que la inspeccionada adjuntó a su escrito de descargo el registro de materiales entregados al extrabajador Marcelino Lima Choccelahua para la prestación laboral; sin embargo, como bien lo ha precisado el inferior en grado en su considerando 15 de la resolución apelada, el citado documento no cumple con la información mínima que debe contener, de acuerdo a lo establecido en el artículo 33 del RLSST.
iv. Por último, las multas: i) por infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo (registro de equipos de seguridad o emergencia), y ii) por infracción por el incumplimiento oportuno de lo medida inspectiva de requerimiento, proceden válidamente, ya que cada una de las infracciones ha sido generada por hechos y fundamentos distintos. Esto porque, en cuanto al punto i), el hecho es el incumplimiento a lo normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, teniendo como fundamento la obligación del administrado de contar con el registro de equipos de seguridad o emergencia a favor del ex trabajador afectado, mientras
3 Notificada a la impugnante el 28 de marzo de 2022, Véase folio 83 del expediente sancionador.
que, en el punto ii) el hecho se configuró por el posterior no acatamiento de lo medida de requerimiento, cuya sanción tiene como fin garantizar la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva", por lo tanto, en el presente caso no es posible aplicar el principio del non bis in ídem.
Con fecha 19 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 504- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002667- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 03 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 504-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la suma de S/ 15,120.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de marzo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 19 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 504-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que, la medida de requerimiento deviene en inexigible, en tanto que, no han incurrido en falta alguna.
ii. Asimismo, señalan que no corresponde a la Autoridad Inspectiva sancionar vía el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto que, se ha evidenciado que las faltas sustantivas que supuestamente se exigían subsanar por medio del requerimiento, no han tenido lugar en el plano de los hechos. Por tanto, solicitan se declare la nulidad de la Resolución de Intendencia.
iii. Cuestionan que, la medida inspectiva de requerimiento solicite que se cumpla con remitir la documentación que permita verificar la implementación del Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia a favor del señor Marcelino Lima Choccelahua,
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, Artículo 14 y Decreto Supremo N°004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Artículo 14.
en tanto que, conforme a lo señalado por el Tribunal de Fiscalización Laboral, las medidas inspectivas de requerimiento se emiten solo cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción, de forma que así pueda realizar las acciones que resulten pertinentes para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, más no, constituye un medio de requerimiento documental; para dicho efecto, invocan la Resolución N° 230-2022-SUNAFIL/TFL- Primera Sala.
iv. Alegan que, no incumplieron con la obligación de entrega y consecuente acreditación del Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia, obligación contenida en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, toda vez que la conducta sancionada por esta disposición, radica en el incumplimiento de las obligaciones de implementar y mantener actualizados los registros que exigen las disposiciones relacionadas a la materia de seguridad y salud en el trabajo.
v. Manifiestan que, se ha considerado que habrían incumplido con la disposición normativa contenida en el artículo 2 de la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, referida a los formatos referenciales que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo; en tanto que, en el Anexo 1 se establece la obligación de que se registre la firma del extrabajador en el Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia, lo que se constituye en una interpretación errada, porque las normas por las cuales se sanciona no son de cumplimiento obligatorio, solo referenciales.
vi. Refieren que, el hecho de ser una guía de referencia implica que su contenido no puede considerarse como absoluto, siendo los administrados quienes podrán variar en ciertas medidas (proporcionales y legales) su contenido.
vii. Asimismo, señalan que, la sola ausencia de la firma del trabajador en el Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia, no podrá considerarse como un criterio que determine que han cometido una falta “grave”. Por el contrario, por el principio de tipicidad, un acto que no se encuentra revestido de carácter obligacional, no podrá ser materia de sanción.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción grave
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a la infracción grave, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 1: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de mayo de 2019 y otorga un plazo de dos (02) días hábiles a la impugnante para que cumpla con: “Acreditar la implementación del Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia del señor Marcelino Lima Choccelahua, conforme a ley, debiendo estar debidamente firmado por el trabajador, del inicio al cese laboral”. Debiendo acreditar con documentación idónea el levantamiento de la observación indicada en los hechos verificados, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, no corresponde sancionar por el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto que, se ha evidenciado que la falta sustantiva que se exigía subsanar por medio del requerimiento, no ha tenido lugar en el plano de los hechos; asimismo, refieren que, conforme a lo señalado por el Tribunal de Fiscalización Laboral, las medidas inspectivas de requerimiento se emiten solo cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción, de forma que así pueda realizar las acciones que resulten pertinentes para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas, más no, constituye un medio de requerimiento documental.
Sobre el particular, esta Sala observa que el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento no está destinado a revertir los “efectos de la ilegalidad de la conducta cometida”, en la medida que se evidencia que el emitir una medida de requerimiento teniéndose conocimiento de la imposibilidad de su cumplimiento por parte del investigado desnaturaliza la finalidad de la misma. Más aún si se propone sanción por la misma, siendo que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo, en razón que se requiere acreditar la implementación del Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia del señor Marcelino Lima Choccelahua, conforme a ley, debiendo estar debidamente firmado por el trabajador, del inicio al cese laboral y que, conforme ha sido señalado por la impugnante desde el inicio de las actuaciones inspectivas, no contaban con el documento, en razón que el trabajador había cesado, lo que se advierte, a través de la “Constancia de Baja del Trabajador”11, de fecha 03 de diciembre de 2018, que ya no existía vínculo laboral con el trabajador. En tal sentido, al no haberse dejado constancia respecto de la implementación del Registro de Equipos de Seguridad o Emergencia del señor Marcelino Lima Choccelahua, firmado por el trabajador, del inicio al cese laboral, dentro del plazo correspondiente, se configura en una infracción insubsanable, ya que no podría ser revertido en el tiempo.
11 Véase folio 81 del expediente inspectivo.
En ese contexto, se debe precisar que, la medida inspectiva de requerimiento sólo debe ser emitida cuando se compruebe la infracción y que esta pueda ser subsanada, de lo contrario, correspondía que el inspector comisionado proponga sanción en el Acta de Infracción, únicamente, por el incumplimiento de la infracción comprobada.
Por tanto, se evidencia que no corresponde a un juicio de adecuación y a la finalidad que se persigue en el desarrollo de la fiscalización; además, se presenta el inconveniente al establecerse el requerimiento, en razón que la Administración no cumple con los parámetros de razonabilidad, terminando por exigir un comportamiento esperable del empleador, en tanto que se requiere el cumplimiento de una conducta que es imposible revertir en el tiempo. Por tanto, se evidencia que la medida inspectiva de requerimiento debió ser razonable e idónea, para que el sujeto inspeccionado cumpla con adoptar las medidas necesarias para enmendar el incumplimiento advertido.
Por estas consideraciones, se acogen los argumentos expuestos en el recurso de revisión dirigidos a cuestionar este extremo, por transgredir el principio de razonabilidad al momento de su emisión, dejando sin efecto la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la obligación relacionada con el registro de equipos de seguridad o emergencia. Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 504-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1483-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 980-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 20 de octubre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 504-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS S.A.C., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231213MCR
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