A-F & Asociados S.A.C — Res. 587-2021

Antecedentes

1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad y Salud en el Trabajo: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo), Condiciones de Seguridad, en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Condiciones de seguridad, avisos y señales de seguridad), Equipos de Protección Personal, Formación e Información sobre seguridad y salud en el trabajo, Seguro complementario de trabajo de riesgo (Cobertura en salud y cobertura en invalidez – sepelio), Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER), mapa de riesgos. 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 05 de marzo de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con multa ascendente a S/ 3,311.00.

i. Respecto de la cuantía y aplicación de sanciones, se ha efectuado una errónea aplicación del artículo 48 del RLGIT, por cuanto al tratarse de faltas graves incurridas por pequeña empresa el monto a pagar será únicamente de 0.45 IUT cuando se trate de 01 a 05 trabajadores afectados por la conducta infractora.

ii. Se ha vulnerado el principio “non bis in ídem”, pues se advierte que existe una triple identidad entre sujetos (ambos se están sancionando a A-F Asociados S.A.C.), objeto o hecho (en ambos casos, se trata de acreditar que los trabajadores Cesar Antonio Corzo Goicochea y Joel Rosales Robles, no cuentan con la cobertura de salud del Seguro Complementario del Trabajo de Riesgo e identidad de fundamento (en ambas situaciones, se cuestiona que no se acreditó que los trabajadores cuenten con la cobertura de salud del SCTR).

iii. Se debe aplicar el principio de concurso de infraccione, el cual se establece cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción y se aplica la sanción de mayor gravedad.

2 Ver folio 07 del expediente sancionador 3 Notificada a la inspeccionada el 31 de mayo de 2021 (Ver folio 21 del expediente sancionador) 4 Notificada a la inspeccionada el 27 de agosto de 2021 (Ver folio 34 del expediente sancionador)

i. Los parámetros establecidos en la Tabla de multa dispuesta en el artículo 48 del Decreto Supremo N° 008-2020-TR, se aplican conforme a los dispuesto del RLGIT, los cuales señalan y precisan si la aplicación de multa será conforme a los grupos consignados en la tabla de multa o, en su defecto, se considerará para su cuantía a cada trabajador afectado, siendo así, en el presente caso, la inspeccionada ha incurrido en una en una infracción estipulada en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT, el cual señala: “No cumplir las obligaciones relativas al seguro complementario de trabajo de riesgo a favor de sus trabajadores incurriendo en una infracción por cada trabajador, de ello se entiende que, para el cálculo de la multa se tomara en cuenta a cada trabajador afectado, por consiguiente, se determinó la afectación de 02 trabajadores, en ese sentido, esta instancia considera que se ha cumplido con el Principio de Razonabilidad, al haber aplicado los criterios de graduación de la sanción, habiendo motivado la imposición de multa en la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados, y por lo tanto, tampoco se vulneran los principios de motivación y proporcionalidad.

ii. No se ha vulnerado el principio “non bis in ídem”, por cuanto en las dos primeras infracciones de incumplimiento de SCTR de dos trabajadores, no existe identidad de sujetos al tratarse de dos personas distintas, de otro lado, no se le ha iniciado a la recurrente dos procedimientos distintos sobre una misma conducta. Adicionalmente a ello, el legislador estima pertinente que se podrá sancionar al empleador por cada trabajador vulnerado, al considerar que el seguro complementario de trabajo de riesgo es de carácter personal, pues el que un trabajador cuente con el mencionado seguro no significa que otro trabajador distinto también se encuentre protegido por el mismo seguro, por lo tanto, de no contar con el seguro, este último se encontraría desprotegido ante algún tipo de accidente.

iii. Respecto a la aplicación del concurso de infracciones, el artículo 48.A del RLGIT, señala que “…Quedan excluidas de este beneficio aquella o aquellas infracciones que permanezcan sin ser subsanadas”, en ese sentido, la falta de colaboración con el sistema de inspección de trabajo por parte de la inspeccionada sobre el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento es insubsanable, no correspondiendo aplicar dicho principio.

SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 21 de setiembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE A-F & ASOCIADOS S.A.C.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 16 de setiembre 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 115-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando que:

Respecto al deber de colaboración a la labor inspectiva

- No se ha valorado el principal lineamiento administrativo de la Resolución N° 062-2021- Sunafil/TFL-Primera Sala, el cual expone que el Inspector de Trabajo evitará considerar la no entrega de documentos o informes no fijados legalmente como una infracción muy grave a la labor inspectiva.

- De igual forma, el Tribunal Constitucional enfatiza en la STC N° 2050-2002-AA/TC que las entidades de la administración pública tienen la obligación de observar los principios del procedimiento sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado, en ese sentido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelar el fin perseguido por dichas normas y adoptar las medidas y acciones dentro del principio de razonabilidad consagrado en el Título Preliminar del TUO de la LPAG.

Respecto a la vulneración al principio “non bis in ídem”

- Se estaría imponiendo una doble sanción por la misma conducta infractora, dado que las multas impuestas versan sobre la primera, no contar con el SCTR para dos trabajadores y la segunda, no haber dado cumplimiento a la medida de requerimiento consistente en acreditar que los dos trabajadores cuenten con SCTR con cobertura en salud, lo cual constituye una clara vulneración del principio de “non bis in ídem”.

Respecto de la vulneración a la debida motivación y fundamentación de las resoluciones

- La resolución impugnada carece de una debida motivación.

Análisis Del Recurso De Revisión

Del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

10 Iniciándose el plazo el 31 de agosto de 2021.

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

11 Artículo 46 del RLGIT: Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 46.7 No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo.

hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54”.

- ACCION 01: CONDICIONES DE SEGURIDAD El sujeto inspeccionado deberá contar con señalización suficiente y necesaria en el área de almacén y comedor, concordantes con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 01 de la presente medida. El sujeto inspeccionado deberá contar con áreas de trabajo, vías de circulación, vías de evaluación y zonas seguras limpias y libres de obstáculos, concordantes con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 01 de la presente medida.

- ACCIÓN 02: EQUIPOS DE PROTECCIÓN PERSONAL El sujeto inspeccionado deberá acreditar la entrega de equipos de protección personal a los trabajadores de acuerdo al puesto de trabajo y factor de riesgo, concordante con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 02 de la presente medida.

- ACCION 03: FORMACIÓN E INFORMACION SOBRE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO El sujeto inspeccionado deberá acreditar las capacitaciones a los trabajadores de acuerdo al puesto de trabajo y factor de riesgo, concordantes con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 03 de la presente medida.

- ACCION 04: SEGURO COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO –COBERTURA EN SALUD El sujeto inspeccionado deberá acreditar el seguro complementario de trabajo de riesgo con cobertura de salud de los trabajadores concordantes con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 02 de la presente medida.

- ACCIÓN 05: SEGURO COMPLEMENTARIO DE TRABAJO DE RIESGO – COBERTURA EN INVALIDEZ SEPELIO El sujeto inspeccionado deberá acreditar el seguro complementario de trabajo de riesgo con cobertura en invalidez sepelio de los trabajadores concordantes con las normas vulneradas en el HECHO 05 de la presente medida.

- ACCIÓN 06: REGLAMENTO INTERNO DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO El sujeto inspeccionado deberá acreditar el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo de la inspeccionada, concordantes con las normas vulneradas indicadas en el HECHO 06 de la presente medida.

12 incumplimiento tipificado en el numeral 27.15 del artículo 27 del RLGIT. “No cumplir las obligaciones relativas al seguro complementario de trabajo de riesgo a favor de sus trabajadores, incurriéndose en una infracción por cada trabajador afectado”

Torres Benites; por tanto, la impugnante tenía la posibilidad de entregar la documentación requerida.

De la vulneración al principio “non bis in ídem”

De la motivación de las resoluciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por A-F & ASOCIADOS S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 115-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 25 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 202-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 115-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a A-F & ASOCIADOS S.A.C. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien estoy de acuerdo con el fallo, discrepo en parte de la fundamentación, pues considero que el Tribunal de Fiscalización Laboral no tiene competencia para analizar el incumplimiento de seguro complementario de trabajo de riesgo de salud y de pensiones a favor de 01 trabajadora, sobre el que versa el expediente administrativo elevado a esta instancia de revisión. En este caso, se ha activado la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral por una infracción calificada como “muy grave a la labor inspectiva”, por no haber cumplido el empleador con la medida de requerimiento, de fecha 05 de marzo de 2020. Sintetizo el sustento de mi posición —que implica un cambio de criterio, basado en el análisis crítico de las resoluciones de esta Sala— en las siguientes consideraciones: 1. La Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981, ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

2. En el literal c) del artículo 55 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, refiere al Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR como norma que determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión.

3. El artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, a su vez, reitera el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

4. En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

5. Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos” 13

6. Los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son; sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren casos en los que las imputaciones contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” más algún o algunos más de distinto grado. Habitualmente, en este tipo de casos, el Tribunal de Fiscalización Laboral distingue lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

7. Una excepción a lo distinguido en el numeral anterior es el caso de las infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo. Existen casos en donde la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral es dudosa, pues los recursos de revisión se tramitan por sanciones impuestas por inejecución de medidas de requerimiento que, en sustancia, versan sobre un comportamiento subsumible en tipos sancionadores calificados por la normativa como infracciones “graves” o hasta “leves”. En tales casos, el análisis de la razón jurídica de las medidas de requerimiento debe limitarse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia

13 Gordillo, A. (2007). Tratado de derecho administrativo: el acto administrativo (Vol. 3). Agustín Gordillo. https://www.gordillo.com/pdf_tomo3/capitulo8.pdf

administrativa vedada, como son, en efecto, las infracciones calificadas como graves y leves.

8. Del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los argumentos de defensa de la recurrente implican que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia distinta a infracciones muy graves, cuestión que, como se ha expuesto, excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal.

9. En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos en los cuales la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado ya, al tratarse de materia calificada por la norma como infracción grave y/o infracción leve.

10. Entonces, respecto de dicha materia, se ha agotado ya la vía administrativa en la instancia de apelación, y al haberse demostrado que la impugnante no cumplió, en el plazo otorgado, con la medida inspectiva de requerimiento, siendo que por esta conducta ha incurrido en una infracción muy grave a la labor inspectiva, se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 05 de marzo de 2020, resultando infundado el recurso de revisión que se ha interpuesto.

11. Finalmente, el Tribunal de Fiscalización Laboral podría, sobradamente, ejercer la tutela administrativa a través del efecto unificador que tienen los precedentes de observancia obligatoria incluso sobre casos como este, donde las materias cuyo análisis es indispensable recaen en una materia distinta a la que activa la competencia de la instancia de revisión.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO en los términos expuestos.

Presidente